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LEY 25/2014, DE 27 DE NOVIEMBRE, DE TRATADOS Y OTROS ACUERDOS INTERNACIONALES.

Jefatura del Estado

BOE 288 de 28/11/2014

Redacción publicada el 28/11/2014


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  • TÍTULO I. Disposiciones generales
    • CAPÍTULO I. Objeto y definiciones
    • CAPÍTULO II. Competencias en materia de tratados y otros acuerdos internacionales
  • TÍTULO II. De los tratados internacionales
    • CAPÍTULO I. Representación internacional de España
    • CAPÍTULO II. Celebración de los tratados internacionales
    • CAPÍTULO III. Publicación y registro de los tratados internacionales
    • CAPÍTULO IV. Aplicación e interpretación de los tratados internacionales
    • CAPÍTULO V. Enmienda, denuncia y suspensión de los tratados internacionales
  • TÍTULO III. De los acuerdos internacionales administrativos
  • TÍTULO IV. De los acuerdos internacionales no normativos
  • TÍTULO V. De las Comunidades Autónomas, las Ciudades de Ceuta y Melilla y Entidades Locales
    • CAPÍTULO I. La participación de las Comunidades Autónomas en la celebración de tratados internacionales
    • CAPÍTULO II. Celebración de acuerdos internacionales administrativos y no normativos por las Comunidades Autónomas, las Ciudades de Ceuta y Melilla y las Entidades Locales
  • Disposición adicional cuarta. Contribuciones o aportaciones que realice la Administración General del Estado así como los organismos públicos dependientes de ella no previstas en Tratados y Acuerdos Internacionales
  • Versión 28/11/2014
FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

PREÁMBULO

I

La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969, codifica con vocación universal las cuestiones esenciales del proceso de celebración y entrada en vigor de los tratados internacionales celebrados entre Estados, así como su observancia, aplicación e interpretación. Si bien no abarca la regulación de cuestiones como la sucesión de Estados en materia de tratados o la responsabilidad derivada del incumplimiento, puede seguir considerándose como ‘el Tratado de los tratados' y el reflejo del Derecho consuetudinario en la materia.

La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones internacionales o entre Organizaciones internacionales, de 21 de marzo de 1986, que aún no ha entrado en vigor, completa el ámbito de aplicación material de la Convención de 1969 y regula los tratados entre uno o varios Estados y una o varias organizaciones internacionales, así como los tratados celebrados entre organizaciones internacionales.

España es Estado parte de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados y prestó el consentimiento en obligarse por la Convención de 1986 el 24 de julio de 1990. Ambas Convenciones configuran el marco de referencia de la presente Ley.

En nuestro ordenamiento jurídico, la única norma específica reguladora de los tratados es el Decreto 801/1972, de 24 de marzo, sobre ordenación de la actividad de la Administración del Estado en materia de tratados internacionales. En su momento, este decreto logró acomodar el ordenamiento jurídico español a las exigencias de Derecho Internacional en materia de tratados internacionales y dio respuesta a las remisiones al Derecho interno que hacía la Convención de Viena de 1969.

Sin embargo, con el paso del tiempo el Decreto 801/1972, de 24 de marzo, ha quedado obsoleto tanto por el notable desarrollo experimentado por el Derecho Internacional a lo largo de las últimas cuatro décadas, como por los profundos cambios políticos y constitucionales vividos por España desde 1972. Ello hace de todo punto necesario reemplazar el Decreto por una nueva regulación que, de forma sistemática y actualizada, regule la actividad del Estado en materia de tratados internacionales y otros acuerdos internacionales. Esta necesidad se ha subrayado tanto por las propias administraciones públicas, como por los ámbitos académico y doctrinal.

II

En efecto, el Derecho Internacional contemporáneo ha conocido un desarrollo que lo ha colocado en una situación que poco tiene ya que ver con la existente en el momento de aprobación del Decreto 801/1972, de 24 de marzo. Las Convenciones de Viena de 1969 y 1986 son, sin duda, el marco de referencia en materia de tratados internacionales, pero difícilmente puede obviarse la existencia de determinados fenómenos de nuevo cuño y cambios dentro de la comunidad internacional que también han tenido profundas consecuencias en la práctica internacional de los Estados y, muy en particular, en su actividad convencional. Así, en primer lugar, destaca la multiplicación de organizaciones internacionales con capacidad, en muchos casos, para celebrar acuerdos internacionales con los Estados. Ejemplo particularmente reseñable es el de la Unión Europea ya que tanto su naturaleza supranacional como la atribución de amplias competencias en materia exterior le empujan a la celebración de acuerdos internacionales, destacando por sus consecuencias para los Estados miembros la peculiar y compleja categoría de los acuerdos mixtos con países terceros.

En segundo término, hay que tener presente que la práctica en materia convencional se ha ido haciendo cada vez más intensa, compleja y fértil sobre la base del principio de autonomía de la voluntad, lo cual ha dado origen a nuevas formas de acuerdos y nuevos problemas de aplicación. En este sentido, el Derecho interno de un Estado puede establecer la distinción entre tratados y otros tipos de acuerdos internacionales, posibilidad que contemplan expresamente las Convenciones de Viena de 1969 y 1986 en sus respectivos artículos 2.2. Así, en relación con las nuevas formas de acuerdos, cabe citar los acuerdos de ejecución de tratados internacionales, normalmente denominados en la práctica española ‘acuerdos internacionales administrativos' y la celebración de acuerdos internacionales no normativos, frecuentemente denominados Memorandos de Entendimiento o identificados mediante las siglas MOU derivadas de la denominación inglesa Memoranda of Understanding que instrumentan la asunción de compromisos políticos. Ahora bien, ello no impide en modo alguno que coexistan categorías diferentes a las tres reguladas por esta Ley que se rigen, todas ellas, por el Derecho interno de los Estados.

Desde la perspectiva interna, los artículos 56, 63.2 y 93 a 96 de la Constitución Española de 1978 regulan la actividad exterior del Estado en materia de tratados internacionales y en buena medida el Decreto 801/1972, de 24 de marzo, no resulta compatible con ellos. No en vano, la entrada en vigor de la Constitución Española significó, en virtud del apartado tercero de su Disposición derogatoria única, la terminación de vigencia de aquellas partes del Decreto 801/1972, de 24 de marzo, que eran incompatibles con la Carta Magna; y tal era el caso al menos de los títulos V y VI del citado Decreto. Hasta el momento este vacío normativo ha sido cubierto en la práctica por tres vías principales. En primer lugar, por la emisión de un buen número de circulares y órdenes ministeriales que han ido articulando de forma dispersa los trámites a seguir en la tramitación interna de los tratados internacionales y de los otros posibles acuerdos internacionales. En segundo lugar, por la tarea interpretadora del Tribunal Constitucional, así como por la labor asesora del Consejo de Estado y de la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Y en tercer lugar, dado el silencio del Decreto 801/1972, de 24 de marzo, a propósito de la aplicación, los jueces ordinarios también han desempeñado un papel de primer orden.

Asimismo, el diseño territorial del Estado realizado tras la entrada en vigor de la Constitución Española de 1978 ha significado el reconocimiento a las Comunidades Autónomas, a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía, de relevantes competencias en materia de acción exterior. De esta forma, como consecuencia de lo previsto en el apartado tercero del artículo 149.1 de la Constitución Española, el Estado posee una competencia de carácter exclusivo en materia de relaciones internacionales que, con base en una asentada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, incluye en su núcleo duro precisamente la capacidad de celebrar tratados internacionales, el llamado ius ad tractatum. No obstante, las Comunidades Autónomas tienen competencia para desplegar ciertas actividades de acción exterior entre las que cabe, por ejemplo, la celebración de acuerdos internacionales no normativos. También disponen de competencia para celebrar acuerdos internacionales administrativos, en concreción o ejecución de un tratado. Gozan, además, de competencias en otros aspectos de la acción exterior que también tienen consecuencias en la propia política exterior del Estado en materia de celebración de tratados internacionales y que deben ser objeto de regulación para garantizar su adecuada inserción dentro de la competencia exclusiva del Estado derivada de los artículos 97 y 149.1.3.ª de la Constitución Española. Tal es el caso, por ejemplo, del derecho de las Comunidades Autónomas a proponer la apertura de negociaciones para la celebración de tratados sobre materias respecto de las que acrediten un interés justificado, el derecho a ser informadas de la negociación de tratados internacionales que afecten a sus competencias o el derecho a solicitar al Gobierno formar parte de la delegación española que negocie un tratado internacional que afecte a competencias de las Comunidades Autónomas.

Igualmente la pertenencia de España a la Unión Europea tiene profundas repercusiones en el ámbito de la celebración de tratados internacionales y otros acuerdos internacionales. No en vano la Unión goza de personalidad jurídica propia y de amplias competencias en materia exterior, lo cual se traduce en la posibilidad de celebrar acuerdos internacionales con países terceros u organizaciones internacionales. Dichos acuerdos vinculan tanto a las instituciones de la Unión como a los Estados miembros y son de dispar naturaleza según sea la competencia de la Unión sobre la que se base. Pueden existir, por tanto, acuerdos que celebre solo la Unión con un país tercero o una organización internacional, sin participación alguna de los Estados miembros, si la Unión goza de competencia exclusiva para ello. Pero pueden existir acuerdos en los que, junto a la Unión, participen también los Estados miembros, si se trata de competencias compartidas; precisamente por este motivo, ha surgido la peculiar categoría de los acuerdos mixtos. A su vez, según sea su contenido, naturaleza y finalidad, existe una amplia variedad de posibilidades de acuerdos: acuerdos de asociación, acuerdos comerciales, acuerdos de adhesión, entre otros. Se trata, en cualquier caso, de un ámbito específico en el que el tratamiento jurídico que dé cada Estado miembro exige también unas especificidades y una flexibilidad que permita asumir las peculiaridades derivadas de la pertenencia a un proceso de integración de carácter supranacional.

Este escenario exige una actualización del instrumento jurídico que regula la ordenación de la actividad del Estado en materia de tratados internacionales y otros acuerdos internacionales y aconseja un rango legal para atender lo que ya fueron recomendaciones del Consejo de Estado. En este sentido, cuando en su momento se estaba preparando el Decreto 801/1972, de 24 de marzo, el Consejo de Estado llamó la atención sobre el hecho de que «el interés público y la seguridad jurídica aconsejan que se dicte una disposición de rango legal» en sus dictámenes núm. 37.248 y 37.068, de 19 de noviembre de 1971. De igual modo, una vez en vigor la Constitución Española de 1978, el Consejo de Estado volvió a pronunciarse en el mismo sentido con ocasión del informe que emitió a propósito del anteproyecto de ley de tratados que se preparó en 1985, si bien no llegó a remitirse a las Cortes Generales, en su dictamen núm. 47.392, de 21 de febrero de 1985. Ello obedece, entre otros aspectos, a que «la materia afecta a las relaciones entre órganos constitucionales y asimismo entre los ordenamientos jurídicos nacional e internacional, regula la producción y aplicación de normas jurídicas convencionales (Constitución Española, artículo 96) y, finalmente, porque el artículo 63.2 de la Constitución Española establece en realidad una reserva de ley». En efecto, esta disposición establece que «al Rey corresponde manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución Española y las leyes».

III

Así las cosas, el contenido de esta Ley de tratados y otros acuerdos internacionales se articula en torno a cinco grandes títulos. El punto de partida lo configuran las disposiciones generales del título I que precisan el alcance material de la Ley e incluyen definiciones de los principales conceptos manejados en la Ley. A continuación, como núcleo fundamental de la misma, se regula en el título II todo lo relativo a la competencia para la celebración y la celebración misma de los tratados internacionales, diferenciando, de la misma forma que hace el Convenio de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados, entre la representación internacional de España, el proceso de celebración, la publicación y registro, la ejecución y observancia y la enmienda, suspensión y denuncia. A partir de ahí, la Ley dedica los dos títulos siguientes a la regulación de dos importantes modalidades de acuerdos internacionales de relevancia creciente en la práctica internacional que, sin embargo, no gozan de la naturaleza de los tratados internacionales, a saber, los acuerdos internacionales administrativos, título III, y los acuerdos internacionales no normativos, título IV. Ambas modalidades precisan una regulación de los aspectos propios de su naturaleza, calificación, tramitación y, según los casos, publicación o registro administrativo. Por último, en razón de la naturaleza de nuestro Estado autonómico y las competencias asumidas en materia de acción exterior por las Comunidades Autónomas a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía, la Ley presta particular atención a la participación de estas Comunidades Autónomas, título V, tanto en la celebración de tratados internacionales como de acuerdos administrativos y acuerdos no normativos. Finalmente, la Ley se cierra con las correspondientes disposiciones adicionales, derogatoria y finales.

TÍTULO I
Disposiciones generales

CAPÍTULO I
Objeto y definiciones

Artículo 1. Objeto.

La presente Ley tiene por objeto regular la celebración y aplicación por España de los tratados internacionales, los acuerdos internacionales administrativos y los acuerdos internacionales no normativos definidos en el artículo 2.

Artículo 2. Definiciones.

A los efectos de esta Ley se entiende por:

a) «tratado internacional»: acuerdo celebrado por escrito entre España y otro u otros sujetos de Derecho Internacional, y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación.

b) «acuerdo internacional administrativo»: acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado que se celebra por órganos, organismos o entes de un sujeto de Derecho Internacional competentes por razón de la materia, cuya celebración está prevista en el tratado que ejecuta o concreta, cuyo contenido habitual es de naturaleza técnica cualquiera que sea su denominación y que se rige por el Derecho Internacional. No constituye acuerdo internacional administrativo el celebrado por esos mismos órganos, organismos o entes cuando se rige por un ordenamiento jurídico interno.

c) «acuerdo internacional no normativo»: acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado ni de acuerdo internacional administrativo que se celebra por el Estado, el Gobierno, los órganos, organismos y entes de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, las Entidades Locales, las Universidades públicas y cualesquiera otros sujetos de derecho público con competencia para ello, que contiene declaraciones de intenciones o establece compromisos de actuación de contenido político, técnico o logístico, y no constituye fuente de obligaciones internacionales ni se rige por el Derecho Internacional.

d) «sujeto de Derecho Internacional»: un Estado, una organización internacional u otro ente internacional que goce de capacidad jurídica para celebrar tratados internacionales.

e) «plenipotencia» o «plenos poderes»: documento que acredita a una o varias personas para representar a España en la negociación, adopción o autenticación del texto de un tratado internacional, para expresar el consentimiento en obligarse por este o para ejecutar cualquier otro acto con respecto a un tratado.

f) «negociación»: proceso por el que se elabora el texto de un tratado internacional.

g) «negociador»: el representante del sujeto de Derecho Internacional que participa en la elaboración y adopción del texto de un tratado internacional.

h) «adopción»: acto por el que España expresa su acuerdo sobre el texto de un tratado internacional.

i) «autenticación»: acto por el que España establece como correcto, auténtico y definitivo el texto de un tratado internacional.

j) «rúbrica»: acto por el que España autentica un tratado internacional mediante una firma abreviada o las iniciales del plenipotenciario.

k) «firma»: acto por el que España autentica un tratado internacional o manifiesta el consentimiento en obligarse por él.

l) «firma ad referendum»: acto por el que España firma, sin la previa autorización del Consejo de Ministros, un tratado internacional, y que equivaldrá a la firma definitiva una vez aprobada la firma ad referendum por el Consejo de Ministros.

m)   «canje de instrumentos»: acto por el que España y otro sujeto de Derecho Internacional autentican o manifiestan el consentimiento en obligarse por un tratado constituido por instrumentos, cuando se disponga que este acto tenga ese efecto o cuando conste de otro modo que ambos sujetos de Derecho Internacional han convenido que lo tenga.

n) «ratificación»: acto, precedido de una firma de autenticación, por el que España hace constar su consentimiento en obligarse por el tratado internacional, mediante el instrumento regulado en el artículo 22 de esta Ley.

ñ) «adhesión»: acto por el que España hace constar su consentimiento en obligarse por un tratado multilateral, cuando no ha sido previamente firmado o ratificado por España, mediante el instrumento regulado en el artículo 22 de esta Ley.

o) «aceptación», «aprobación» y «notificación»: denominaciones del acto, con idénticos efectos, por el que España hace constar su consentimiento en obligarse por un tratado internacional, se haya firmado o no el texto del tratado.

p) «contratante»: sujeto de Derecho Internacional que ha consentido en obligarse por un tratado internacional haya o no entrado en vigor.

q) «parte»: sujeto de Derecho Internacional que ha consentido en obligarse por un tratado internacional y para el cual dicho tratado está en vigor.

r) «reserva»: declaración unilateral realizada por España al firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado internacional o al adherirse a él, para excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a España, cualquiera que sea su enunciado o denominación.

s) «objeción a una reserva»: declaración unilateral por la que España expresa su disconformidad en relación con la reserva formulada previamente por otro sujeto de Derecho Internacional.

t) «declaración interpretativa»: manifestación de voluntad realizada unilateralmente por España para precisar o aclarar el sentido o alcance que atribuye al tratado internacional o a alguna de sus disposiciones, cualquiera que sea su enunciado o denominación.

u) «denuncia»: acto por el que España hace constar su consentimiento para dar por finalizadas respecto a sí mismo las obligaciones derivadas de un tratado.

CAPÍTULO II
Competencias en materia de tratados y otros acuerdos internacionales

Artículo 3. Competencias del Consejo de Ministros.

Corresponderá al Consejo de Ministros:

a) Autorizar la firma de los tratados internacionales y actos de naturaleza similar a la firma, conforme a lo dispuesto en el artículo 14.

b) Aprobar su firma ad referendum.

c)Autorizar su aplicación provisional, en los términos previstos por la presente Ley.

d) Aprobar y acordar la remisión a las Cortes Generales de los proyectos de ley orgánica previstos en el artículo 93 de la Constitución.

e) Acordar la solicitud de autorización previa y disponer a este efecto la remisión a las Cortes Generales de los tratados internacionales en los supuestos del artículo 94.1 de la Constitución.

f) Disponer la remisión al Congreso de los Diputados y al Senado del resto de los tratados internacionales a los efectos del artículo 94.2 de la Constitución Española.

g) Acordar la manifestación del consentimiento de España para obligarse mediante un tratado internacional y, en su caso, las reservas que pretenda formular.

h) Conocer de los acuerdos internacionales administrativos y de los no normativos cuya importancia así lo aconseje.

Artículo 4. Competencias del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

1. En el ámbito de la Administración General del Estado, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación:

a) Ejercerá la competencia general en materia de tratados internacionales y las atribuciones que no correspondan a otros ministerios que, por razón de la materia, resulten competentes en la negociación y seguimiento de los mismos.

b) Prestará asistencia técnica, como departamento especializado en materia de Derecho Internacional, a los órganos y entes intervinientes en la celebración de tratados y otros acuerdos internacionales, y les asesorará en dicha materia de conformidad con lo previsto en la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas.

c) Hará el seguimiento de la actividad convencional, informará de ello a los órganos colegiados del Gobierno y formulará ante estos las propuestas de decisión que procedan.

2. En relación con las restantes Administraciones Públicas, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación ejercerá tareas de asesoramiento, coordinación y las demás funciones que se le atribuyen en esta Ley.

Artículo 5. Competencias de los departamentos ministeriales.

Corresponderá a los departamentos ministeriales respecto de los tratados y otros acuerdos internacionales que les afecten en el ámbito de sus respectivas competencias:

a) La iniciativa en la negociación del tratado o acuerdo.

b) El planteamiento, desarrollo y conclusión de la negociación.

c) La presencia y participación en la celebración, aplicación y seguimiento de los tratados o acuerdos.

d) Mantener informado de la negociación, aplicación y seguimiento de los tratados o acuerdos al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

e) La propuesta al Consejo de Ministros, conjuntamente con el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, de los acuerdos de autorización de rúbrica, firma, canje de instrumentos o firma ad referendum, a los efectos de la autenticación, así como la propuesta de la aplicación provisional.

Artículo 6. Comisión interministerial de coordinación en materia de tratados y otros acuerdos internacionales.

Se crea la Comisión interministerial de coordinación en materia de tratados y otros acuerdos internacionales como órgano colegiado de intercambio de información y coordinación de los departamentos ministeriales, cuya composición y funcionamiento se determinarán reglamentariamente.

Dicha Comisión establecerá la forma de hacer efectiva la cooperación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla con finalidad informativa, y hacer efectiva su participación en el cumplimiento de los compromisos internacionales formalizados por España.

Artículo 7. Competencias de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla y Entidades Locales.

Las Comunidades Autónomas podrán participar en la celebración de tratados internacionales. Asimismo, las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla y las Entidades Locales podrán celebrar otros acuerdos internacionales en el marco de las competencias que les otorgan los tratados internacionales, la Constitución Española, los Estatutos de Autonomía y el resto del ordenamiento jurídico, en los términos establecidos en el título V de esta Ley.

TÍTULO II
De los tratados internacionales

CAPÍTULO I
Representación internacional de España

Artículo 8. Denominación del Estado español.

La denominación oficial del Estado español en los tratados internacionales será «Reino de España».

Artículo 9. Nombramiento de representantes de España.

El Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, a propuesta del ministerio o ministerios competentes por razón de la materia, nombrará a los representantes de España para la ejecución de cualquier acto internacional relativo a un tratado internacional.