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LEY 28/2006, DE 18 DE JULIO, DE AGENCIAS ESTATALES PARA LA MEJORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

Jefatura del Estado

BOE 171 de 19/07/2006

Redacción publicada el 02/10/2015


  • Exposición de Motivos
  • CAPÍTULO I. Disposiciones generales
  • CAPÍTULO II. Organización
  • CAPÍTULO III. Gestión transparente por objetivos
  • CAPÍTULO IV. Funcionamiento y medios
    • Sección 1.ª Contratación y patrimonio
    • Sección 2.ª Personal
    • Sección 3.ª Medios económico-financieros
  • CAPÍTULO V. Gestión económico-financiera
    • Sección 1.ª Presupuestos
    • Sección 2.ª Contabilidad
    • Sección 3.ª Control
  • Disposiciones Adicionales
  • Disposiciones Finales
Norma derogada, con efectos de 2 de octubre de 2016, por la disposición derogatoria única.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre. Ref. BOE-A-2015-10566.

No obstante, esta Ley se mantendrá en vigor hasta que concluya el plazo de adaptación de las agencias existentes en el sector público estatal a la Ley 40/2015, para lo que fija un plazo de tres años a contar desde su entrada en vigor, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional cuarta.

JUAN CARLOS I

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presenten vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.

Exposición de Motivos

I. Necesidad y oportunidad de las Agencias Estatales

Satisfacer las necesidades y demandas ciudadanas con el nivel de calidad que en estos momentos la sociedad exige es un compromiso de los poderes públicos y, por ello, la adecuada y eficaz prestación de aquellos servicios públicos cuya gestión corresponde a la Administración General del Estado, requiere un nuevo enfoque organizativo y funcional de los organismos públicos que tienen encomendados estos servicios.

El objetivo general de este nuevo marco de actuación es que los ciudadanos puedan visualizar de manera clara cuáles son los fines de los distintos organismos públicos y los resultados de la gestión que se ha encargado a cada uno de ellos, así como la forma en que se responsabilizan sus gestores por el cumplimiento de los objetivos que previamente han sido fijados de forma concreta y evaluable.

La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado supuso una simplificación de la normativa de la Administración General del Estado y también de sus Organismos Públicos, dotando a éstos de una regulación que constituye su régimen básico. No obstante, las rigideces que presentan los actuales modelos de gestión y la escasa autonomía con que cuentan los organismos públicos, sobre todo en su configuración de organismos autónomos, dificultan en gran medida la consecución de los objetivos antes indicados.

Por ello, en los últimos años, se han buscado soluciones estructurales para intentar solventar problemas de gestión, fundamentalmente de naturaleza presupuestaria, económico-financiera y de gestión de personal, dando lugar, en muchos casos, a respuestas organizativas forzadas desde la perspectiva de los objetivos y funciones del Organismo de que se trate, pero que llevan aparejado el establecimiento de un régimen de funcionamiento más flexible y superador de las rigideces que el régimen general presenta respecto de las materias indicadas. Ello ha dado lugar a una proliferación de entes que presentan un régimen jurídico singular, básicamente del derecho privado y al margen de las configuraciones generales de los organismos públicos.

Baste indicar, como comprobación de estas consideraciones, que de un total de 138 Organismos Públicos que existen en la actualidad, 47 presentan la peculiaridad de disponer cada uno de su propio régimen regulador, cifra considerable si se tiene en cuenta que, inicialmente, esta categoría nació como complementaria de las categorías generales -de Organismo Autónomo y de Entidad Pública Empresarial- para regular una serie limitada de entes que, por sus peculiaridades y el mayor grado de independencia que presentan respecto de la Administración General del Estado, no encajaban en las configuraciones generales.

Se hace pues necesario incorporar a la Administración General del Estado una fórmula organizativa general, dotada de un mayor nivel de autonomía y de flexibilidad en la gestión, pero que, al mismo tiempo, refuerce los mecanismos de control de eficacia y promueva una cultura de responsabilización por resultados.

Dicha fórmula, la constituyen las Agencias Estatales y su regulación, objeto de esta Ley, permitirá implantar un modelo de gestión que equilibre adecuadamente los principios de autonomía, control y responsabilización por resultados, así como establecer un régimen general lo suficientemente operativo para dar cabida a aquellos Organismos para los que la categoría de Organismo Autónomo es insuficiente, sin tener que acudir, como sucede en la actualidad, a soluciones particulares para cada caso.

En efecto, un aspecto capital que se incorpora a la gestión de servicios públicos a través de las Agencias Estatales es la profundización en una nueva cultura de gestión que ha de apoyarse en el cumplimiento de objetivos claros, medibles y orientados hacia la mejora en la prestación del servicio, con las consiguientes ventajas para los usuarios y para los contribuyentes.

Una de estas ventajas es el fortalecimiento de los mecanismos de la responsabilización por objetivos en la gestión pública: se trata de configurar a la Agencia Estatal como una organización dotada de una capacidad de decisión sobre los recursos asignados y de un nivel de autonomía en su funcionamiento que son las premisas necesarias para que se le pueda exigir una responsabilidad efectiva sobre el cumplimiento de los objetivos que tiene encomendados. En consecuencia, resulta esencial que la creación de una Agencia comporte la prestación de servicios con alto nivel de calidad, con una cultura de gestión acorde a dicha finalidad y que sea fácilmente visualizable por los ciudadanos.

Como correlato de lo anterior, el fortalecimiento de un modelo como el indicado ha de repercutir positivamente sobre los modos de funcionamiento de la Administración General del Estado, ya que ésta ha de fijar los objetivos y establecer un marco de evaluación y de control, mediante los oportunos indicadores que, sin interferir en la gestión de las Agencias aseguren su correcto funcionamiento, lo que, indirectamente, va a suponer, sin duda, una sustancial mejora en el ejercicio de las funciones de planificación, evaluación y control que han de desarrollarse desde la Administración.

Otro aspecto resaltable en la Ley es impulsar aquellos instrumentos que posibiliten conocer y evaluar el impacto que las políticas y servicios prestados por el Estado tienen sobre el ciudadano. A tal efecto, en la Disposición adicional primera se autoriza al Gobierno para que cree una Agencia destinada específicamente al cumplimiento de estos objetivos.

Por último, hay que señalar que las Agencias Estatales no van a ser, sin más, un nuevo tipo de Organismo Público, sino la fórmula organizativa hacia la que, progresivamente, se van a reconducir aquellos Organismos públicos existentes en la actualidad, cuya actividad y funciones se ajusten al concepto de Agencia Estatal y se estime oportuno y más eficaz su transformación en este tipo de Organismo público.

Asimismo, tras la entrada en vigor de esta Ley, la Agencia Estatal será el tipo de organismo público que, con carácter general, se cree por la Administración General del Estado, para dar respuesta a sus necesidades de descentralización funcional, si bien, excepcionalmente, subsistirán los restantes tipos de organismos públicos.

II. Estructura y contenido de la Ley

La Ley se estructura en cinco Capítulos, ocho Disposiciones adicionales y dos Disposiciones finales.

El Capítulo I establece el objeto de la Ley, la naturaleza y el régimen jurídico aplicable a las Agencias Estatales y los mecanismos de creación, constitución, modificación y extinción y supresión de éstas. Dentro de este Capítulo es de reseñar el proceso de creación de las Agencias Estatales, requiriéndose una previa autorización por Ley, que determine el objeto de la Agencia que se pretenda crear, y produciéndose mediante Real Decreto del Consejo de Ministros.

El Capítulo II trata sobre los aspectos relacionados con la organización de las Agencias Estatales, destacando que la Ley regula los máximos órganos de gobierno -Consejo Rector y Presidente-, y ejecutivos -Director- dejando los restantes al Estatuto, y que se resalta la importancia que se quiere dar a los mecanismos de control que han de implementarse en las Agencias Estatales, con la institucionalización de una Comisión de Control como órgano especializado del Consejo Rector para asegurar el correcto desarrollo de las funciones de la Agencia y la consecución de los objetivos que tenga asignados.

El Capítulo III, relativo a la Gestión Transparente por Objetivos, regula el Contrato de gestión, instrumento clave en la configuración de las Agencias Estatales, pues va a ser el instrumento que ha de permitir fijar los compromisos que asume la Agencia en la consecución de sus objetivos, y los planes estratégicos necesarios para ello, los niveles de calidad de los servicios prestados, los medios humanos, materiales y financieros que la Agencia precisa y los efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos establecidos y la consiguiente exigencia de responsabilidad al equipo directivo de la Agencia.

El Capítulo IV, correspondiente a funcionamiento y medios, se compone de tres Secciones referidas, respectivamente, a contratación y patrimonio, régimen de personal y medios económico-financieros.

En materia de personal es de destacar el mantenimiento del modelo general de función pública -evitándose así las transformaciones forzadas al régimen de personal laboral que han sido frecuentes en recientes procesos de configuración de Organismos Públicos- pero con mayores niveles de autonomía en la ordenación y provisión de los puestos de trabajo, la vinculación de la parte variable de las retribuciones a la productividad y cumplimiento de objetivos y, por último, la inclusión de la categoría de personal directivo de las Agencias Estatales que se proveerá, mediante procesos internos de selección. En cuanto a los procedimientos de selección y de provisión de puestos de trabajo, la Ley, además de garantizar su transparencia y la aplicación de los principios de igualdad, mérito y capacidad, recoge previsiones expresas que garantizan el acceso al empleo público de las personas con discapacidad, de acuerdo con las condiciones que, al respecto, están establecidas en el Real Decreto 227/2004, de 3 de diciembre, por el que se regula el acceso al empleo público y la provisión de puestos de trabajo de las personas con discapacidad.

En cuanto a los medios económico-financieros la Ley prevé una mayor capacidad de generar ingresos por parte de las Agencias Estatales, bien por la prestación de sus servicios o mediante la posibilidad de obtener ingresos por patrocinio.

El Capítulo V está dedicado a los aspectos de la Gestión Económico-Financiera y se estructura en tres Secciones, correspondientes a Presupuestos, Contabilidad y Control.

El presupuesto de las Agencias Estatales tendrá carácter limitativo por su importe global y estimativo para la distribución interna de sus créditos, excepto los correspondientes a gastos de personal, estableciéndose un mecanismo de variaciones presupuestarias que se distribuye entre el Ministro de Economía y Hacienda -las variaciones de la cuantía global y las que afecten a gastos de personal- y el Director de la Agencia los restantes.

Las Agencias Estatales estarán sujetas a los principios y al régimen de contabilidad establecidos para los entes públicos y, en materia de control, el control externo de su gestión económico-financiera corresponde al Tribunal de Cuentas y el interno a la Intervención General del Estado quien lo ejercerá en la modalidad de control financiero permanente y auditoría pública.

Por último, las Disposiciones adicionales y finales prevén, respectivamente, la autorización para la creación de las distintas Agencias Estatales que se prevén en esta Ley; el asesoramiento jurídico y la representación y defensa en juicio de las Agencias Estatales por los Abogados del Estado; la autorización para la transformación de los actuales Organismos Públicos en Agencias Estatales y las excepciones a dicha transformación; la creación de nuevos organismos públicos, la autorización para modificar órganos colegiados regulados en Ley y, finalmente, la modificación de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y la entrada en vigor de esta ley.

CAPÍTULO I
Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

Esta Ley establece el régimen jurídico, la naturaleza, la constitución y el funcionamiento de las Agencias Estatales que, de acuerdo con la Ley de autorización, se creen por el Gobierno para la gestión de los programas correspondientes a políticas públicas de la competencia del Estado en los términos establecidos en el artículo 2.

Artículo 2. Naturaleza y régimen jurídico.

1. Las Agencias Estatales son entidades de Derecho público, dotadas de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, facultadas para ejercer potestades administrativas, que son creadas por el Gobierno para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias.

Las Agencias Estatales están dotadas de los mecanismos de autonomía funcional, responsabilidad por la gestión y control de resultados establecidos en esta ley.

2. Las Agencias Estatales se rigen por esta Ley y, en su marco, por el Estatuto propio de cada una de ellas; supletoriamente por las normas aplicables a las entidades de Derecho público vinculadas o dependientes de la Administración General del Estado que les correspondan en cada caso.

3. Las resoluciones del Consejo Rector y del Director de la Agencia ponen fin la vía administrativa.

Artículo 3. Creación.

1. La creación de Agencias Estatales requiere autorización por Ley y se produce con la aprobación de su Estatuto por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y adoptado a propuesta conjunta de los Ministerios de Administraciones Públicas y Economía y Hacienda.

2. La ley que autorice la creación establecerá el objeto de la Agencia Estatal y sus fines generales.

El anteproyecto de ley de autorización de la creación de la Agencia Estatal que se presente al Gobierno deberá ser acompañado del proyecto de Estatuto y de la Memoria.

Asimismo, a efectos de lo previsto en el apartado 4 del artículo 22 de la ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el proyecto de Estatuto y la Memoria tienen la consideración de antecedentes necesarios del proyecto de ley de autorización de la creación de la Agencia Estatal.

3. La iniciativa de creación de las Agencias Estatales corresponde a los Ministerios competentes o afectados por razón de la materia, los cuales deberán elaborar una Memoria y un proyecto de Estatuto.

4. Dicha Memoria deberá precisar el objeto de la Agencia Estatal a crear, justificando la previa determinación de aquél por la Ley, y los objetivos perseguidos con su creación. Se indicarán, asimismo, las consecuencias organizativas y económico-financieras derivadas de la creación de las Agencias, así como información sobre el rango orgánico de sus órganos directivos, en su caso; los recursos humanos necesarios, las retribuciones del personal y la propuesta del marco de actuación en materia de recursos humanos.

La Memoria contendrá el plan inicial de actuación de la Agencia hasta tanto se apruebe el Contrato de gestión previsto en el artículo 13.

5. El Estatuto deberá tener, en todo caso, el siguiente contenido:

a) Las funciones a desarrollar por la Agencia Estatal y, en su caso, las facultades decisorias correspondientes a las competencias de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos que se atribuyan a dicha Agencia.

b) La determinación de la sede, estructura orgánica, con la concreción, en su caso, de los otros órganos de gobierno que se creen, así como las facultades de cada uno de ellos y la forma de designación de sus componentes, régimen de funcionamiento y desarrollo de la actividad, con indicación de aquéllos cuyos actos y resoluciones son definitivos en vía administrativa.

c) Los medios personales, materiales y económico-financieros y patrimonio que se le adscriben.

d) La determinación del carácter temporal, en su caso, de la Agencia a crear, con especificación de los objetivos a que se vincula la vida de aquélla o del plazo en que se fija su duración.

6. Los Estatutos podrán prever la participación de otras Administraciones Públicas en el Consejo Rector de las Agencias, en los términos y condiciones que se determinen en los mismos

7. Formulada una iniciativa conforme a lo dispuesto en los apartados anteriores, ésta será remitida a los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda, quienes, tras la aprobación de la Memoria junto con los Ministerios de iniciativa, procederán a la tramitación del Real Decreto aprobatorio del Estatuto de la Agencia, previsto en el número 1 de este artículo.

En la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos de la Agencia, incluyendo los aspectos relativos a la organización, estructura y marco de actuación en materia de recursos humanos y retribuciones, participarán los representantes del personal, o las organizaciones sindicales, en los términos previstos en la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación.

Artículo 4. Constitución y puesta en funcionamiento.

La constitución y puesta en funcionamiento de las Agencias Estatales tienen lugar en los términos que disponga el Estatuto de cada una de ellas.

Artículo 5. Modificación del Estatuto.

La modificación del Estatuto de las Agencias Estatales se realiza a iniciativa de los Ministerios de adscripción, o de la propia Agencia, a través de éstos, y se aprueba por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y adoptado a propuesta conjunta de los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda.

Artículo 6. Extinción y supresión.

1. Las Agencias Estatales se extinguen por el transcurso del tiempo de vigencia establecido en el Estatuto o el cumplimiento de sus fines o de los objetivos para los que fueron creadas, o que sus competencias sean asumidas por las Comunidades Autónomas.

2. Las Agencias Estatales se suprimen mediante Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa de los Ministerios de adscripción y a propuesta conjunta de los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda, que determinará el destino de los bienes, y las medidas aplicables al personal en el marco de la legislación reguladora de cada tipo de personal.

3. Desde su extinción o supresión, las Agencias Estatales entran en período de liquidación en la forma que se determine en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y en el Estatuto.

CAPÍTULO II
Organización

Artículo 7. Estructura y adscripción.

1. Las Agencias Estatales se estructuran en los órganos de gobierno, ejecutivos y de control previstos en esta ley y los complementarios que se determinen en su respectivo Estatuto.

La designación de sus titulares y miembros se ajustará al criterio de paridad entre hombre y mujer.

2. Las Agencias Estatales se adscriben a los Ministerios que hayan ejercido la iniciativa de su creación, en los términos que se determinen en los Reales Decretos de creación.

Artículo 8. Órganos de gobierno.

Los máximos órganos de gobierno de las Agencias Estatales son su Presidente y el Consejo Rector. El Estatuto puede, no obstante, prever otros órganos de gobierno con atribuciones distintas y, en todo caso, subordinadas a las del Consejo Rector.

Artículo 9. El Presidente.

El Presidente de la Agencia, que lo es de su Consejo Rector, es nombrado y separado por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de adscripción. Sus competencias, además de las que le correspondan como presidente de un órgano colegiado, se determinarán, en su caso, en el Estatuto de la Agencia.