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LEY 3/2009, DE 17 DE JUNIO, DE URBANISMO DE ARAGÓN.

Comunidad Autónoma de Aragón

BOE 170 de 15/07/2009

Redacción publicada el 31/10/2014


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  • TÍTULO PRELIMINAR
    • CAPÍTULO I. Disposiciones generales
    • CAPÍTULO II. Organización y competencias
    • CAPÍTULO III. Principios y objetivos de la actividad urbanística
  • TÍTULO PRIMERO. Régimen urbanístico del suelo
    • CAPÍTULO I. Disposiciones generales
    • CAPÍTULO II. Clasificación urbanística del suelo
      • Sección 1.ª Clases y categorías
      • Sección 2.ª Suelo urbano
      • Sección 3.ª Suelo urbanizable
      • Sección 4.ª Suelo no urbanizable
    • CAPÍTULO III. Estatuto urbanístico de ciudadanía
    • CAPÍTULO IV. Libertad de empresa y actividad urbanística
    • CAPÍTULO V. Régimen estatutario de la propiedad del suelo
      • Sección 1.ª Contenido general
      • Sección 2.ª  Contenido particular en función de la clase de suelo
      • Sección 3.ª Derecho a participar en actuaciones integradas
      • Sección 4.ª Deberes
    • CAPÍTULO VI. Participación en la actividad urbanística
  • TÍTULO SEGUNDO. Planeamiento urbanístico
    • CAPÍTULO I. Plan general de ordenación urbana
      • Sección 1.ª Contenido
      • Sección 2.ª Procedimiento
    • CAPÍTULO II. Planes parciales
      • Sección 1.ª Contenido
      • Sección 2.ª Procedimiento de iniciativa municipal
      • Sección 3.ª Especialidades del procedimiento con iniciativa no municipal
    • CAPÍTULO III. Planes especiales
    • CAPÍTULO IV. Otros instrumentos de ordenación urbanística
      • Sección 1.ª Estudios de detalle
      • Sección 2.ª Ordenanzas de edificación y urbanización
      • Sección 3.ª La delimitación del suelo urbano de los municipios que carezcan de plan general
    • CAPÍTULO V. Disposiciones comunes
      • Sección 1.ª Suspensión de licencias
      • Sección 2.ª Efectos
      • Sección 3.ª Vigencia y alteración
      • Sección 4.ª Documentos refundidos de planeamiento
  • TÍTULO TERCERO. Instrumentos de política urbanística y de suelo
    • CAPÍTULO I. Directriz especial de urbanismo
    • CAPÍTULO II. Sistema de información urbanística de Aragón
    • CAPÍTULO III. Planes y proyectos de interés general de Aragón
    • CAPÍTULO IV. Programas de coordinación del planeamiento urbanístico
    • CAPÍTULO V. Norma técnica de planeamiento
    • CAPÍTULO VI. Convenios urbanísticos
    • CAPÍTULO VII. Patrimonios públicos de suelo
      • Sección 1.ª Disposiciones generales
      • Sección 2.ª Disposición
    • CAPÍTULO VIII. Áreas de tanteo y retracto
  • TÍTULO CUARTO. Gestión urbanística
    • CAPÍTULO I. Disposiciones generales
      • Sección 1.ª Régimen general
      • Sección 2.ª Aprovechamiento urbanístico
    • CAPÍTULO II. Actuaciones aisladas
    • CAPÍTULO III. Actuaciones integradas
      • Sección 1.ª Disposiciones generales
      • Sección 2.ª Reparcelación
      • Sección 3.ª Gestión directa por expropiación
      • Sección 4.ª Gestión directa por cooperación
      • Sección 5.ª Gestión indirecta por compensación
      • Sección 6.ª Gestión indirecta por urbanizador
        • Subsección 1
        • Subsección 2
        • Subsección 3
        • Subsección 4
        • Subsección 5
    • CAPÍTULO IV. Actuaciones de rehabilitación urbana
    • CAPÍTULO V. Obtención de terrenos dotacionales
      • Sección 1.ª Modalidades
      • Sección 2.ª Ocupación directa
    • CAPÍTULO VI. Expropiación forzosa
      • Sección 1.ª Supuestos y plazo
      • Sección 2.ª Procedimientos expropiatorios especiales por razón de urbanismo
      • Sección 3.ª Jurado Aragonés de Expropiación
    • CAPÍTULO VII. Sectores concertados de urbanización prioritaria
  • TÍTULO QUINTO. Edificación y uso del suelo
    • CAPÍTULO I. Normas de directa aplicación
    • CAPÍTULO II. Edificación forzosa
    • CAPÍTULO III. Títulos habilitantes de naturaleza urbanística
      • Sección 1.ª Modalidades
      • Sección 2.ª Licencias urbanísticas
    • CAPÍTULO IV. Parcelaciones
    • CAPÍTULO V. Deber de conservación
      • Sección 1.ª Deber de conservación, órdenes de ejecución e inspecciones periódicas
      • Sección 2.ª Declaración de ruina
    • CAPÍTULO VI. Cédula urbanística
  • TÍTULO SEXTO. Disciplina urbanística
    • CAPÍTULO I. Inspección urbanística
    • CAPÍTULO II. Protección de la legalidad
    • CAPÍTULO III. Régimen sancionador
  • TÍTULO SÉPTIMO. Régimen urbanístico simplificado
  • Disposición adicional cuarta. Información pública y audiencia de interesados por iniciativa privada
  • Disposición transitoria cuarta. Régimen aplicable a los instrumentos de ordenación urbanística en tramitación
  • Disposiciones Derogatorias
  • Disposición final cuarta. Normas reglamentarias del Estado aplicables como Derecho supletorio
Norma derogada por la disposición derogatoria única del Decreto Legislativo 1/2014, de 8 de julio. Ref. BOA-d-2014-90410.

En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo la presente Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno se publique en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

PREÁMBULO

I

La Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística, supuso el completo ejercicio por la Comunidad Autónoma de Aragón de sus competencias en materia de urbanismo. Esta norma permitió, además, resolver en gran medida la situación de tremenda inseguridad jurídica derivada de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, inseguridad siempre perniciosa en un sector económico tan precisado de certidumbre como el urbanístico y de la construcción. Dicha situación, por otra parte, resulta agravada, justo es reconocerlo, por la sucesión de reformas y contrarreformas de la legislación estatal y normas autonómicas que dieron lugar a varios procesos de inconstitucionalidad y a las consiguientes sentencias del Alto Tribunal. Sin embargo, la Ley 5/1999, de 25 de marzo, aun cumpliendo de manera adecuada su función de puente entre una fragmentada legislación estatal y una nueva generación de normativa urbanística autonómica, desechó técnicas innovadoras e instituciones que se han desarrollado y vienen aplicándose con éxito en otras Comunidades Autónomas. Por ello, desde la madurez de nuestras instituciones autonómicas debe abordarse ahora el establecimiento de un nuevo marco normativo para la actividad urbanística de la Administración autonómica, las comarcas y los municipios de Aragón.

La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, refundida con las restantes disposiciones legales vigentes en la materia mediante el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo, comportó una rectificación de lo esencial del régimen del suelo establecido en la anterior Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, rectificación que justificó la aprobación de la Ley 1/2008, de 4 de abril, por la que se establecen medidas urgentes para la adaptación del ordenamiento urbanístico a la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, garantías de sostenibilidad ambiental del planeamiento urbanístico e impulso a las políticas activas de vivienda y suelo en la Comunidad Autónoma de Aragón. El propietario es ahora, junto a la Administración y los empresarios urbanizadores, un agente más de la actividad urbanística, pero ni es el llamado especialmente a protagonizarla, aunque su participación resulte aconsejable, ni el obligado a ello. La nueva legislación estatal de suelo atiende, a la hora de afrontar diversos aspectos de la problemática urbanística, al suelo. Ése es el eje central de su regulación y sólo de manera incidental alude a técnicas urbanísticas que recaen ahora por completo, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y nuestro Estatuto de Autonomía, en el ámbito competencial de Aragón. Es precisa, por ello, una profunda reforma legal que, conservando en lo posible las técnicas urbanísticas ya conocidas por los diferentes operadores, las aplique sobre nuevas bases al servicio de los fines de interés general. No se trata, pues, de atacar o restringir el contenido de la propiedad, como no debe tratarse tampoco de cuestionar la acción pública. Se trata, simplemente, de redefinir el papel que corresponde a los diversos agentes en la actividad urbanística sobre la base de una previa reconstrucción de la jerarquía de valores e intereses presentes en la misma.

II

Todo lo anterior constituye el fundamento que cimenta esta nueva Ley de Urbanismo. La actividad urbanística aparece con ella inequívocamente configurada como función pública que, obviamente, se proyecta sobre el régimen urbanístico de la propiedad del suelo, el vuelo y el subsuelo, pero también sobre la libertad de empresa en su proyección sobre el urbanismo, el estatuto de ciudadanía y el conjunto de principios constitucionales, especialmente el desarrollo sostenible, que giran en torno a ella. Pero es a la Administración a la que se atribuye la potestad de planeamiento y la responsabilidad fundamental en su ejecución, que ha de dirigir, junto a otras potestades y funciones. Y es que, en línea con lo establecido constitucionalmente, según han ratificado las Sentencias del Tribunal Constitucional 61/1997 y 164/2001, es a la Administración a la que corresponde la dirección de la entera actividad urbanística, es la Administración la responsable del gobierno del territorio y del cuidado de esos organismos tan social, económica y culturalmente delicados, cuales son nuestras ciudades y pueblos. Territorio y ciudad deben ser marco de convivencia que ha de hacerse compatible con los derechos y libertades constitucionales que se proyectan sobre ellos, en su vertiente individual y social, con el logro de objetivos de interés general, que benefician al conjunto de la sociedad, en materia de vivienda, medio ambiente, desarrollo y mejora del medio rural, patrimonio cultural y, en definitiva, con el desarrollo sostenible y la calidad de vida.

El reparto de papeles entre Administración autonómica y municipios responde inequívocamente a los diferentes intereses que concurren en torno al territorio y la ciudad. Conviene resaltar que esta Ley no cuestiona lo esencial de la nueva distribución competencial que en relación con el urbanismo estableció la Ley 5/1999, de 25 de marzo. Las instituciones autonómicas aragonesas mantienen con esta nueva Ley su confianza en el gobierno local, el más cercano al ciudadano y, por ello, el idóneo para desarrollar las políticas urbanísticas, entre muchas otras. Con ello, esta Ley, como anteriormente la Ley 5/1999, de 25 de marzo, se desenvuelve dentro del marco señalado por el Tribunal Constitucional, entre otras, en su Sentencia 159/2001, cuando afirmó que, «en relación con la participación de los municipios en la elaboración de los planes de urbanismo, hemos de recordar que en la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 25, dijimos que «la regulación de los Planes de ordenación urbana se inserta con naturalidad en la competencia material sobre urbanismo y ésta es exclusiva de las Comunidades Autónomas», y que es plenamente constitucional que sean las Comunidades Autónomas quienes, en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, determinen el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento».

Lo anterior no quiere decir que esta Ley no introduzca ajustes para perfeccionar el alcance de las competencias autonómicas sobre el urbanismo. Lo hace en diversos ámbitos para perfeccionar los procedimientos instaurados en su día por la Ley Urbanística de 1999, que se mantienen en lo sustancial, evitando que, so pretexto de conflicto competencial, se generen situaciones de incertidumbre que sólo el ciudadano acaba padeciendo. Desde esta perspectiva, tal y como venía ocurriendo tradicionalmente en la legislación estatal y mantienen la totalidad de las normas vigentes en las diferentes Comunidades Autónomas, los pronunciamientos autonómicos sobre planeamiento serán vinculantes únicamente en relación con el planeamiento general y determinados planes de desarrollo. Y es que la descentralización no debe nunca ser a costa de los derechos de la ciudadanía ni de la indefensión administrativa. Lo importante para la salvaguarda de los derechos de los ciudadanos, de extraordinaria relevancia en todo lo que afecta al urbanismo, no es tanto qué Administración actúa, sin perjuicio de las competencias que correspondan a cada una, cuanto que la Administración, genéricamente, actúe.

Pero, para la eficaz salvaguarda de los derechos de los ciudadanos, la propia Administración ha de contar con medios suficientes para fijar su posición y mantenerla frente o junto a los restantes operadores urbanísticos. Esta es una de las razones de otra de las grandes directrices de la Ley. Y es que, si constituye un objetivo fundamental de esta Ley el reconocimiento a la Administración de la Comunidad Autónoma de un indudable papel junto a los municipios en el desarrollo de la actividad urbanística, dentro del marco señalado por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, respetando plenamente la garantía institucional de la autonomía local y sin renuncias a las responsabilidades que incumben a las instituciones que representan al conjunto de los aragoneses, no es menos relevante el propósito de intentar articular soluciones a los problemas de los pequeños municipios aragoneses. Con ello, esta Ley es consecuente con la constatación, innegable, de que el interés general de la Comunidad Autónoma está presente tanto allí donde los problemas de la despoblación se dejan sentir duramente, mermando la capacidad financiera y de gestión de la Administración local, como en aquellos municipios en los que la actividad urbanística es más intensa como resultado de una mayor presión demográfica, turística o de otro orden sobre el mercado de la vivienda, lo cual exige la colaboración de todos los niveles administrativos para hacer efectiva la función pública de gobierno del territorio y dirección de la acción urbanística. Se aspira a dar íntegra respuesta, de este modo, a las demandas y necesidades de todos los municipios aragoneses, sin sesgos derivados de la observación exclusiva de la problemática de los municipios mayores.

Precisamente por las razones expuestas, esta Ley no se limita a asignar un papel a cada Administración. En este caso, una sucesión o yuxtaposición de monólogos no hace una buena obra y, por ello, son precisos mecanismos de colaboración eficaces y eficientes, especialmente en un entorno de recursos escasos. Por ello, constituye directriz fundamental en esta Ley el establecimiento de cauces orgánicos y funcionales de integración de las diversas políticas públicas de acción urbanística tanto en lo que respecta al planeamiento como a la gestión o a la disciplina urbanística. Muy reveladora de la confianza puesta en la efectiva colaboración entre Administraciones que inspira esta Ley, es la regulación de las sociedades urbanísticas o de los consorcios de interés general o para la gestión de sectores concertados de urbanización prioritaria. La colaboración es indispensable y positiva para la consecución de fines de interés general, pero la falta de colaboración no puede significar la postergación de éstos y el triunfo del enfrentamiento entre instituciones que, a la postre, supone costes sociales que acaban sufriendo los ciudadanos. La colaboración, lejos de ser el resultado de la asunción de la propia debilidad, constituye un auténtico deber que pone de manifiesto la fortaleza de las instituciones y la voluntad de diálogo de sus dirigentes para el eficaz servicio a los intereses generales. Por todo ello se regulan, sobre la base de positivas experiencias en nuestra Comunidad Autónoma, instrumentos de colaboración funcional, como los de planificación, o de colaboración orgánica, a través de sociedades urbanísticas o consorcios de interés general, instrumentos que han mostrado su potencial, sin merma alguna del control ni de las garantías públicas de funcionamiento.

El estatuto urbanístico del ciudadano se incorpora, asimismo, como elemento esencial para diseñar el nuevo marco de relaciones entre los operadores urbanísticos. Todos los ciudadanos están implicados en la práctica urbanística, en el diseño y construcción de la ciudad, en el establecimiento de políticas públicas de desarrollo sostenible, en la conservación de la urbanización y la edificación, en la preservación del medio ambiente urbano y la calidad de vida, en tantas y tantas cuestiones que su marginación hasta el momento presente, por la ausencia de un tratamiento sistemático y global, resulta sorprendente.

III

La regulación autonómica de la clasificación y del régimen urbanístico de la propiedad del suelo se encuentra hoy mucho menos condicionada por la normativa estatal que antes de la Ley 8/2007, de 28 de mayo. Dado que ésta ha prescindido de la clasificación de suelo como concepto relevante para el establecimiento de las condiciones básicas de igualdad y, en general, para el ejercicio de las competencias que en estas materias corresponden al Estado, y de acuerdo con lo que de manera inequívoca se desprende de la jurisprudencia constitucional resultante de las Sentencias del Tribunal Constitucional 61/1997, 164/2001, 54/2002 y 178/2004, entre otras, es la legislación autonómica la llamada a regular de manera detallada la clasificación del suelo en tanto técnica urbanística, en tanto instrumento para diseñar y ejecutar políticas urbanísticas. En todo caso, es también incumbencia de la legislación autonómica el desarrollo del régimen urbanístico de la propiedad del suelo, poniéndolo en conexión con las técnicas urbanísticas de planificación y gestión reguladas en esta Ley, nuevamente conforme a lo señalado en la jurisprudencia constitucional.

Suelo urbano, urbanizable y no urbanizable se mantienen en esta Ley, que ratifica las previsiones de la Ley 1/2008, de 4 de abril, como las tres clases de suelo que puede establecer el planeamiento, distinguiendo, no obstante, diferentes categorías en cada una de ellas.

El régimen del suelo urbano mantiene en lo fundamental los criterios tradicionales determinantes de su clasificación, precisando el criterio de integración en malla urbana, para evitar crecimientos continuos en mancha de aceite fundados en la imposibilidad de señalar un límite exterior al núcleo consolidado para la aplicación de los criterios legales de clasificación. Sobre tal base se distinguen las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, no tanto en función de la integración en núcleo de población y dotación de servicios, cuanto del tipo de ordenación y de los objetivos y determinaciones del planeamiento, ya que si el suelo urbano clasificado como tal por el criterio de consolidación parcial será siempre no consolidado, el que lo haya sido por situarse en el núcleo de población y estar dotado de servicios lo será también cuando quede sometido a actuaciones integradas de urbanización, sean o no de reforma interior, incluidas en todo caso las dirigidas al establecimiento de dotaciones de cesión obligatoria y gratuita, que deban ejecutarse mediante unidades de ejecución, su urbanización o nivel de dotaciones públicas existentes no comprenda todos los servicios precisos o no tengan la proporción adecuada, respectivamente, o se les atribuya un aprovechamiento objetivo superior al existente realmente, cuya materialización requiera, por exigirlo el plan general, la delimitación previa de unidades de ejecución discontinuas.

El régimen del suelo urbano continúa dependiendo de su inclusión en la categoría de consolidado o no consolidado. En esencia, el régimen del suelo urbano no consolidado coincide con el establecido para el suelo urbanizable, basándose en la aplicación de la gestión integrada directa o indirecta.

El suelo urbanizable será aquel que el plan general adscriba a esta clase legal de suelo, mediante su clasificación, para poder ser objeto de transformación mediante su urbanización, en las condiciones y los términos prescritos por esta Ley, y determinados, en virtud de ella, por el planeamiento, acreditando la razonabilidad de esta clasificación en función tanto de su adecuación a la dinámica y la demanda de transformación previsibles en el municipio, como de su idoneidad para la producción de un desarrollo urbanístico ordenado, racional y sostenible. Ahora bien, la clasificación como urbanizable implica el potencial desarrollo urbanístico del suelo, pero la legitimación de la transformación requerirá la aprobación del programa de compensación o del programa de urbanización correspondiente. Dentro del suelo urbanizable se distinguen, en función de su grado de ordenación, el suelo urbanizable delimitado, prioritario, y el suelo urbanizable no delimitado, que podrá delimitarse posteriormente mediante los correspondientes planes parciales, previa la consulta urbanística regulada en esta Ley.

Los propietarios del suelo urbanizable podrán gestionar en junta de compensación la ejecución del planeamiento o competir, en unión con los restantes propietarios afectados cuando esta Ley así lo exija, por la adjudicación del programa de urbanización.

La clasificación del suelo no urbanizable, excluido del desarrollo urbano, responde de nuevo a la tradición anterior a la Ley 6/1998, de 13 de abril. Y es que la exigencia de motivación de la decisión de clasificación no puede confundirse ni supone la pérdida por los municipios de la capacidad directiva del proceso urbanizador y edificatorio, fundamental finalidad de índole urbanística que la clasificación aspira a alcanzar sobre la base de la definición de un concreto modelo de evolución urbana y ocupación del territorio en el plan general. Y esta Ley no ha optado por eliminar ni reducir tal capacidad directiva, que, como demuestra la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio, no podría tampoco suprimir el legislador estatal. Por ello, sobre la base de lo establecido en la más reciente legislación estatal, en esta Ley se consolida la distinción de dos categorías de suelo no urbanizable, el especial y el genérico: el primero, merecedor de una protección más intensa en función de los valores que en él concurren, y el segundo, clase y categoría residual, resultante del modelo de evolución urbana y ocupación del territorio adoptado en el plan general.

El régimen del suelo no urbanizable, por lo demás, es el tradicional en nuestra legislación urbanística, regulándose los posibles usos del mismo y los diferentes procedimientos para autorizarlos desarrollando lo establecido en la Ley 5/1999, de 25 de marzo, completando la regulación que en su día estableció. Además, se clarifica el régimen del suelo no urbanizable especial, precisando qué actuaciones pueden desarrollarse en el mismo, cuáles no y cuáles habrán de ser los procedimientos autorizatorios.

Se conforma así un régimen de clasificación y categorización del suelo vinculado a la gestión, que trata de agilizar los procesos urbanísticos introduciendo prácticas de competencia entre operadores sin merma de la capacidad directiva que debe corresponder, conforme al mandato del artículo 47 de la Constitución, a los poderes públicos.

La novedad esencial que se introduce en relación con el régimen urbanístico del suelo, de acuerdo con lo establecido en el texto refundido de la Ley de Suelo, es la regulación de la libertad de empresa en el ámbito de la actividad urbanística, quebrando la vinculación entre ésta y la propiedad, de manera que ahora la propiedad del suelo no implica el derecho y deber de urbanizarlo en función de las determinaciones de planeamiento, sino, únicamente, el derecho de opción entre la participación en la actividad de urbanización en régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas, o, de no hacerlo, instando en este caso la expropiación de sus terrenos. De este modo, los tradicionales deberes derivados del desarrollo urbanístico del suelo corresponden ahora a quien lo promueva, sea o no propietario, si bien podrá repercutirlos, en función de su participación, en los propietarios afectados.

IV

También son relevantes las novedades que se introducen en lo que respecta a la ordenación urbanística, novedades que incorporan al ordenamiento aragonés los más importantes avances en la materia sin quebrar la esencia de las bases tradicionales. De nuevo resulta objetivo esencial de la nueva regulación, por tanto, conservar las bases fundamentales innovando sustancialmente en los contenidos y procedimientos. Obviamente, sobre tal base, el plan general de ordenación urbana constituye el instrumento fundamental de ordenación urbanística del que habrán de dotarse todos los municipios aragoneses, con niveles de exigencia diversos en cuanto a determinaciones y documentación en función de sus características.

El plan general constituye, sin duda, el principal mecanismo para que el municipio ejerza las facultades que para la gestión de sus intereses tiene constitucionalmente garantizada, en los términos establecidos en la normativa básica del régimen local y en la legislación sectorial que resulte de aplicación. Pero no es un instrumento excluyente ni inmune a las competencias que ostentan otras Administraciones como la estatal o la de la Comunidad Autónoma. Bien expresiva en este sentido es la Sentencia del Tribunal Constitucional 51/2004, cuando, tras afirmar que «la decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico —marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos— es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio; y sobre aquella decisión se proyectan, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal», añade que «la intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supralocal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas a las inferiores». De este modo, el escenario de concurrencia competencial sobre el instrumento central para la práctica urbanística, el plan general, queda claramente establecido y delimitado en un sentido que, además, había ya avanzado en numerosas sentencias el Tribunal Supremo.

Sobre estas bases se regula el plan general en esta Ley. El plan general establece la ordenación estructural para todo el territorio que ordene y la ordenación pormenorizada del suelo urbano consolidado y, potestativamente, del suelo urbano no consolidado o de sectores concretos del suelo urbanizable delimitado. Dicha distinción permite establecer diferentes niveles de exigencia a los planes generales en función de los municipios de que se trate, dejando ahora al margen el régimen de plan general simplificado establecido para los municipios con población inferior a mil o dos mil habitantes en el Título séptimo. Evitando rigideces innecesarias, se habilita al Gobierno para que flexibilice el régimen de los planes generales en tales municipios con objeto de adaptarlo a su realidad específica. La ordenación pormenorizada, por lo demás, es la exigida para la ejecución material del planeamiento.

Se mantiene también el planeamiento de desarrollo para aquellos supuestos en los que el plan general no establece la ordenación pormenorizada o, aun estableciéndola, es preciso o conveniente modificarla. El instrumento de planeamiento de desarrollo general es el plan parcial, si bien se mantiene la figura del plan especial tanto para las áreas de reforma interior identificadas como tales en el plan general, como para las restantes finalidades que vienen siendo tradicionales en el urbanismo español y algunas otras, como la delimitación de áreas de reserva de terrenos para constitución o ampliación de los patrimonios públicos de suelo, más novedosas. Se mantiene igualmente la figura del estudio de detalle con la finalidad tradicional que ha venido teniendo en nuestro ordenamiento urbanístico.

Se perfeccionan, asimismo, los procedimientos de aprobación del planeamiento, integrándolos con los ambientales, con objeto de lograr de este modo mayor agilidad y, especialmente, una sensibilidad ambiental más intensa del planificador urbanístico. Así, al tiempo que se reducen diversos plazos, se corrigen diferentes disfunciones técnicas presentes en la Ley 5/1999, de 25 de marzo, mejorando por ejemplo la tramitación por iniciativa privada en los casos de inactividad administrativa, y se establecen disposiciones específicas para los procedimientos complejos de planeamiento que, precisamente por dar lugar a la intervención de diferentes administraciones, no reciben adecuada respuesta en la legislación reguladora del procedimiento administrativo común. Además, se potencian las exigencias de publicidad y se regula un sistema de información urbanística con vocación integradora de toda la información urbanística generada en Aragón.

Por lo demás, se incorporan una serie de novedades en relación con disposiciones comunes sobre planeamiento que van desde la previsión de la posibilidad de suspensión del planeamiento urbanístico a la clarificación de sus relaciones con los instrumentos de ordenación territorial o la regulación de la exigencia y efectos de los textos refundidos de instrumentos de planeamiento, extensible también a los de gestión.

V

La experiencia acumulada en la promoción y ejecución de grandes proyectos autonómicos en la legislatura anterior aconseja mantener y desarrollar la figura articulándola de manera más adecuada con el planeamiento urbanístico municipal sobre la base del postulado antes enunciado de concurrencia competencial. Junto a tal regulación, en el título III se aborda la más novedosa de la directriz especial de urbanismo, el sistema de información urbanística de Aragón, los programas de coordinación del planeamiento urbanístico y de la norma técnica de planeamiento, manteniendo, con relevantes novedades, la regulación de los convenios urbanísticos, de los patrimonios públicos de suelo y de las áreas de tanteo y retracto. Los cuatro primeros instrumentos constituyen la base fundamental para la intervención autonómica en el ámbito urbanístico, sin perjuicio de la que le corresponde, además, en relación con el planeamiento urbanístico municipal.

La directriz especial de urbanismo se regula como un instrumento de ordenación llamado a simplificar la acción urbanística de los municipios en el extenso y variado territorio aragonés. Y es que, especialmente en los ámbitos rurales que comprenden muchos municipios con grandes dificultades para afrontar los complejos y costosos procedimientos de planeamiento y de gestión, puede ser la directriz especial de urbanismo, apoyada sobre los servicios urbanísticos de la Comunidad Autónoma y los servicios comarcales de urbanismo, el instrumento que simplifique y agilice, sin merma de las garantías y basado en la unión de esfuerzos e intereses, la acción pública urbanística de manera compatible con la autonomía municipal. La directriz especial de urbanismo aparece configurada como un instrumento construido desde la voluntariedad, al que podrán incorporarse los municipios sin renuncia alguna a su potestad de ordenación urbanística, que conservarán en plenitud. Constituyen, pues, un marco general que, en unión de la documentación gráfica pertinente, de incumbencia municipal, completaría la ordenación urbanística precisa en un municipio. Su virtualidad práctica dependerá únicamente de la capacidad de transmitir su significado y su concepción como resultado de la unión de esfuerzos y la voluntaria adhesión al sistema de todos los municipios.

El sistema de información urbanística de Aragón aspira a promover la más completa publicidad y transparencia en esta materia, facilitando el acceso público a la ordenación urbanística, coordinando los diferentes sistemas de información urbanística de las Administraciones con competencias en la materia. El sistema, que entronca directamente con las previsiones de la normativa estatal de suelo, ha de funcionar telemáticamente y coordinarse en la medida de lo posible con el sistema general de información territorial de Aragón establecido en la normativa de ordenación del territorio.

En lo que respecta a los planes y proyectos de interés general de Aragón, se rectifican diferentes aspectos de la regulación que de los proyectos supramunicipales realizó la Ley 5/1999, de 25 de marzo. El plan o proyecto de interés general de Aragón se configura ahora como un instrumento territorial y urbanístico de acción pública autonómica. No caben, en el nuevo marco legal, los planes y proyectos de interés general de iniciativa privada, que admitió el anterior, aunque sí contempla esta Ley la posibilidad de que la iniciativa pública se active de oficio o a instancia de parte. De este modo, se garantiza que sólo la presencia de un evidente interés público, de rango aragonés aun cuando pueda afectar únicamente al territorio de un solo municipio —como precisa la Sentencia del Tribunal Constitucional 51/2004—, permite impulsar estas actuaciones. El simple interés privado, por mucha importancia que tenga, no permite ejercer iniciativa alguna ante la Administración de la Comunidad Autónoma. Sólo ésta puede impulsar la redacción y aprobación de un proyecto de interés general de Aragón.

Sentado lo anterior, se amplían los ámbitos material y territorial de los proyectos de interés general de Aragón. Desde la primera perspectiva, si la Ley 5/1999, de 25 de marzo contemplaba la implantación de actividades industriales o de servicios de especial importancia, el establecimiento de grandes equipamientos colectivos y la edificación de viviendas de promoción pública, esta Ley permite a los proyectos de interés general de Aragón autorizar actuaciones tales como las dirigidas a la implantación de actividades industriales o de servicios de especial importancia, el establecimiento de grandes equipamientos colectivos, el desarrollo de la política autonómica de vivienda y suelo, el ejercicio conjunto y concertado de competencias concurrentes de diferentes Administraciones públicas o a otras finalidades expresamente establecidas por Ley de Cortes. En relación con esta cuestión, por cierto, conviene tener presente la distinción, ya esbozada en la Ley 5/1999, de 25 de marzo y que esta Ley clarifica, entre planes y proyectos de interés general de Aragón, según comporten actuaciones de urbanización o se limiten únicamente a autorizar actuaciones de edificación. Estos últimos, de manera coherente con el diseño legal del proyecto de interés general de Aragón, ven limitado su ámbito material al establecimiento de grandes equipamientos colectivos y otras finalidades expresamente establecidas por Ley.

En cuanto al ámbito territorial de los proyectos de interés general de Aragón, en segundo lugar, esta Ley impide la aprobación de proyectos de interés general de Aragón únicamente en el suelo urbano, en el cual otros procedimientos, ya tradicionales en el ordenamiento urbanístico, como son la intervención autonómica en los procesos de planeamiento o el especial para actuaciones de edificación de la Administración de la Comunidad Autónoma, permiten dar adecuada respuesta al interés general de Aragón. Así, pues, sin perjuicio de la existencia de procedimientos para una adecuada preservación de los intereses regionales, en los suelos urbanos y en los suelos urbanizables delimitados, siempre que en estos últimos no haya concluido el plazo fijado en el plan general para su desarrollo, esta Ley reconoce el liderazgo que corresponde a los municipios en la práctica urbanística. El plan general vigente, en tales suelos, no puede ser desplazado. Más allá, en el resto de suelos, se atribuye el coprotagonismo en el gobierno del territorio a municipios y Comunidad Autónoma, siempre en función de sus respectivos intereses, que se erigen, de este modo, en canon de control. Ello no sin importantes garantías. De esta manera, lejos de obviar en suelo no urbanizable especial la existencia de circunstancias que motivaron su protección mediante decisión municipal ratificada por la Comunidad Autónoma al aprobar el correspondiente plan general, se somete cualquier plan o proyecto de interés general de Aragón a los procedimientos de evaluación previstos en la normativa de protección ambiental.

Cuestión distinta, obviamente, es la relativa a la necesidad de colaboración interadministrativa, que puede ser muy diversa en función de las circunstancias concurrentes, y que normalmente podrá satisfacerse adecuadamente mediante la gestión de los planes y proyectos de interés general de Aragón a través de consorcios de interés general y mediante convenios interadministrativos suscritos al efecto. Los municipios afectados por un plan o proyecto de interés general de Aragón tienen derecho a integrarse en un consorcio gestor de dicho proyecto. De este modo, se garantizan cauces de colaboración orgánica entre municipios, Comunidad Autónoma y, si es preciso o conveniente, el Estado u otras entidades privadas con finalidades de interés público concurrente, tal y como admite la normativa aragonesa de régimen local.

Precisamente, en torno a la colaboración interadministrativa y a la necesidad de superar conflictos habidos en torno a proyectos autonómicos de extraordinaria importancia, realiza un esfuerzo notable la Ley al prever técnicas novedosas de participación del municipio en las plusvalías urbanísticas generadas por la acción pública autonómica, ampliando así las exigencias constitucionales al hacerles beneficiarios de unas plusvalías no generadas ni ganadas para lo público por su acción, como el establecimiento de un canon calculado sobre la base de la inversión a realizar para la ejecución del plan o proyecto de interés general de Aragón y que puede llegar a alcanzar hasta el cinco por ciento de ésta. Pero no sólo tal canon cumple el propósito enunciado, ya que también la previsión de cesión de aprovechamiento, lógicamente limitada a los planes de interés general, como consecuencia de unos instrumentos que trascienden de lo urbanístico liderados por otra Administración, desborda las exigencias constitucionales en beneficio del municipio.

Por otra parte, se regulan los programas de coordinación del planeamiento urbanístico como instrumentos que revisten caracteres más sencillos y territorialmente limitados que las directrices de ordenación del territorio. Estamos ante instrumentos de urbanismo operativo para garantizar una adecuada conexión entre la ordenación urbanística y la ordenación territorial o de otro orden (ambiental, cultural, educativa, etc.). Se trata, en definitiva, de establecer un instrumento más ligero y simple que las directrices parciales de ordenación territorial que permita a la Administración autonómica agilizar el diseño y ejecución de actuaciones territoriales de su competencia, siempre conforme a objetivos regionales, coordinando ejecutoriamente el planeamiento municipal afectado. Y es que puede ocurrir que ni resulte preciso un plan o proyecto de interés general de Aragón ni bastante con el régimen de autorización de grandes obras de ordenación territorial o de urgencia establecido en esta Ley, siendo suficiente la enunciación del objetivo a alcanzar por un programa de coordinación que habrá de plasmarse en el planeamiento municipal. Es la propia Administración autonómica la que limita la discrecionalidad de la que dispone para pronunciarse sobre el planeamiento municipal enunciando los objetivos de interés regional que el mismo ha de alcanzar. Se trata de este modo de garantizar la eficacia de los objetivos regionales en el planeamiento municipal.

La creación de la norma técnica de planeamiento responde al propósito de normalizar técnicamente los instrumentos de planeamiento y, especialmente, los grafismos, soportes informáticos, terminología y conceptos presentes en los mismos, con objeto de facilitar y agilizar su elaboración y conocimiento. Precisamente es la norma técnica de planeamiento, en unión de la directriz especial de urbanismo, el instrumento que aspira a convertirse en el marco técnico que simplifique el sistema de planeamiento urbanístico en Aragón, al cual podrán remitirse los municipios aportando básicamente la documentación gráfica de ordenación.

Diferente encaje en la normativa urbanística, aun cuando se mantenga su consideración como instrumentos especiales, tienen los convenios urbanísticos. No debe ni puede ocultarse el necesario papel que corresponde a la iniciativa privada en un entorno de mercado, de economía social de mercado, como el querido por nuestra Constitución y lo deseable que resulta la concertación de la acción pública con la iniciativa privada. Al servicio de tal concertación, de tal confluencia de voluntades para la efectividad de la ordenación urbanística, está la institución de los convenios urbanísticos. El fomento de la iniciativa privada fue un mandato dirigido a las Administraciones públicas desde la Ley 5/1999, de 25 de marzo, que no se cuestiona en esta Ley, que, más bien al contrario, trata de perfeccionar la regulación precedente de los convenios como cauces efectivos de colaboración para mejorar dicha acción de fomento sin perjuicio para los intereses generales. Pero una más que deseable colaboración entre los poderes públicos y la iniciativa privada no debe servir de excusa para convertir al convenio urbanístico en instrumento alternativo a la Ley para regir la actividad urbanística. El convenio urbanístico ha de ser, simplemente, un instrumento más para facilitar el cumplimiento de la Ley. Y es que, como establece la normativa estatal de suelo y la Ley Urbanística de 1999 tras su modificación en 2007, no todo es transable. En esta Ley, al tiempo que se mantienen los límites al contenido de los convenios urbanísticos de planeamiento, se exige a todo convenio urbanístico, como condición esencial para su validez, una valoración económica de los compromisos que del mismo deriven para quienes los suscriban, que habrán de prestar y mantener garantía financiera o real del cumplimiento de las obligaciones que les incumban, que, en el caso de la Administración, podrá sustituirse por consignación en presupuesto aprobado, en cuantía suficiente para hacer frente a las obligaciones que le incumban.

Finalmente, en relación con los patrimonios públicos de suelo, se mantiene la afectación a los fines legalmente establecidos de los suelos que en ellos se integran, tal y como ha establecido el legislador estatal, impidiendo la realización de subastas de suelos residenciales libres e imponiendo el concurso como forma ordinaria de enajenación de los suelos de los patrimonios públicos. Se potencia el régimen de las reservas de terrenos para constitución o ampliación de patrimonios públicos de suelo, que podrán ser establecidas por los municipios o la Comunidad Autónoma, y se introduce una regulación precisa de las áreas y los derechos de tanteo y retracto, derechos de adquisición preferente, cuyo objeto fundamental es la obtención de suelos por las Administraciones públicas que les permitan intervenir eficazmente en el mercado del suelo y la vivienda.

VI

Muchas de las novedades que introduce esta Ley, aun anticipadas y estrechamente conectadas con las materias anteriores, se concentran en su título IV, dedicado a la gestión urbanística, que ha de afectar especialmente a los municipios de mayor dinamismo urbanístico de Aragón y, muy especialmente, a las capitales provinciales, en las que es preciso y conveniente introducir prácticas reales de competencia en la actividad urbanística en todos los niveles y, de manera especial, en el de programación y gestión de la ejecución de un planeamiento actualizado con el que ya cuentan Huesca y Zaragoza y está preparando Teruel.

Pero, lejos de olvidar, una vez más, a los municipios con menor capacidad, esta Ley ha querido que la transformación de la gestión sea total, no sólo en aquellos municipios donde el dinamismo urbanístico permite un eficaz y eficiente funcionamiento del mercado, sino también en aquellos otros donde así no ocurra, para los que se desarrollan con precisión en los títulos V y VII los regímenes de edificación y urbanización simultáneas y de ejecución de obras de urbanización en régimen de obras públicas ordinarias financiadas con contribuciones especiales, dejando ahora al margen la adaptación del régimen urbanístico de la propiedad del suelo en municipios sujetos al régimen urbanístico simplificado.

Se trata, por tanto, de establecer procedimientos de gestión urbanística que, reforzando las garantías de control público en las diferentes modalidades de actuación, introduzcan una variedad suficiente para atender las necesidades, tremendamente diversas, de nuestros municipios. Partiendo de la distinción entre actuaciones integradas y actuaciones aisladas, se diferencia en las primeras la gestión directa de la gestión indirecta.

Este título IV se estructura en seis capítulos que se dedican al establecimiento de una serie de disposiciones generales sobre competencia, presupuestos y ámbitos para la ejecución y aprovechamientos, la regulación de las actuaciones aisladas, la de las actuaciones integradas, la obtención de terrenos dotacionales, la expropiación forzosa y los sectores de urbanización prioritaria.

La gestión urbanística se iniciará una vez aprobado el planeamiento que establezca la ordenación pormenorizada. La ejecución tendrá lugar siempre bajo control público, pues pública es la obra de urbanización, mediante actuaciones aisladas o actuaciones integradas. Las mayores novedades se establecen al regular las actuaciones integradas, que podrán desarrollarse, según elija la Administración al aprobar el planeamiento, bajo formas de gestión directa, mediante expropiación o cooperación, o indirecta, ya sea mediante programa de compensación o mediante programa de urbanización. El carácter público de la urbanización aparece ahora clarificado y reforzado, de manera que la ejecutará la Administración, con financiación propia, previa expropiación, o de los propietarios, previa reparcelación, o un agente público, ya sea la junta de compensación, ya el urbanizador. Esta Ley tiene especial cuidado, precisamente por el carácter público de la obra de urbanización, al imponer el respeto a las garantías que en materia de contratación del sector público derivan de la normativa de la Unión Europea, garantías que se proyectan tanto sobre la Administración como sobre la junta de compensación o el urbanizador y que inspiran parte de las previsiones del texto refundido de la Ley de Suelo.

Los propietarios participarán en la gestión urbanística, ya sea ejecutándola mediante gestión indirecta por compensación, salvo que la adjudiquen a un contratista, respetando determinadas disposiciones sobre contratación del sector público, o únicamente financiándola en la gestión directa por cooperación, donde es la Administración la que ejecuta la obra de urbanización, y en la gestión indirecta mediante programa de urbanización, donde la obra pública es ejecutada por el urbanizador o por un subcontratista seleccionado conforme a la normativa de contratación del sector público. Lejos de desterrar al propietario de la práctica urbanística, se fomenta, pues, su participación directa en la misma como gestor de la urbanización por compensación, propiciando, asimismo, su implicación en programas de urbanización mediante una especial valoración en el momento de la adjudicación. Así, si la propiedad del suelo desea participar en la gestión urbanística impuesta por el planeamiento, podrá hacerlo siempre que el planeamiento establezca la posibilidad de gestión indirecta por compensación. Pero habrá de hacerlo en plazos determinados cuyo transcurso determina el cambio, por ministerio de la Ley, de la forma de gestión y la obligación municipal de tramitar las alternativas técnicas de programa que pudieran presentarse. Son los municipios, en cualquier caso, los que en su planeamiento deberán definir el protagonismo que atribuyen a la propiedad del suelo, permitiendo la compensación u optando por el urbanizador.

Esta Ley, por lo demás, comporta el completo ejercicio de las competencias autonómicas en materia expropiatoria que fueron reconocidas por las Sentencias del Tribunal Constitucional 61/1997 y 164/2001 y que han sido ya ejercidas por la mayoría de las Comunidades Autónomas. Se crea también el Jurado Aragonés de Expropiación, que ejercerá sus competencias, como ya ocurre en numerosas Comunidades, en las expropiaciones que realicen la Administración de la Comunidad Autónoma y las entidades locales aragonesas.

VII

Novedosa resulta la regulación del régimen de edificación forzosa y del deber de conservación y la ruina en el título V de esta Ley. En lo que respecta al régimen de edificación forzosa se establecen procedimientos eficaces para garantizar el cumplimiento del deber de edificar expropiando o, alternativamente, sustituyendo, si es preciso, al propietario incumplidor, ya sea iniciando el procedimiento de oficio, ya a instancia de terceros, evitando prácticas elusivas de la norma que permitía la Ley 5/1999, de 25 de marzo, para sortear la intervención administrativa. Se trata, por tanto, de garantizar una vez más la primacía del interés general sobre el particular, colaborando con la iniciativa privada de manera que sea ésta la que sustituya la actitud obstativa del propietario al cumplimiento de sus deberes urbanísticos.

Por otra parte, también en lo relativo al régimen de edificación resultan destacables las modificaciones referentes al régimen del deber de conservación y la ruina. A este respecto, se simplifica y concreta el alcance del deber de conservación de los propietarios, que se fija en la mitad del valor de una construcción de nueva planta con similares características e igual superficie útil o, en su caso, de dimensiones equivalentes que la preexistente, realizada con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable, al tiempo que se establece la conservación o rehabilitación como consecuencia práctica de un deterioro no superior a tal límite. En todo caso, la consecuencia del incumplimiento del deber de conservación podrá ser ya no sólo la ejecución subsidiaria o la imposición de multas coercitivas, sino también la expropiación del inmueble o la aplicación del régimen de edificación forzosa al que se ha aludido anteriormente.

Se perfecciona la regulación de la inspección periódica de construcciones y edificaciones, que podrá imponer el propio planeamiento o los municipios mediante ordenanza en las áreas que se delimiten y que determinará la obligación de los propietarios de realizar, con la periodicidad que se establezca, una inspección dirigida a determinar el estado de conservación de los inmuebles. En todo caso, los informes técnicos que se emitan a resultas de las inspecciones deberán fijar los criterios para una adecuada conservación del inmueble inspeccionado, así como analizar el grado de ejecución y efectividad de las medidas adoptadas y de los trabajos y obras realizados para cumplimentar las recomendaciones contenidas en el o los informes técnicos de las inspecciones anteriores.

En estrecha conexión con la inspección periódica de construcciones y edificaciones, se regula el régimen de la ruina, ya que, frente a los tres supuestos anteriores, se establece la procedencia de la declaración de la situación legal de ruina cuando el coste de las reparaciones necesarias para devolver a la que esté en situación de manifiesto deterioro la estabilidad, seguridad, estanqueidad y consolidación estructurales supere el límite del deber normal de conservación, o cuando, acreditando el propietario el cumplimiento puntual y adecuado de las recomendaciones de los informes técnicos correspondientes al menos a las dos últimas inspecciones periódicas, el coste de los trabajos y obras realizados como consecuencia de esas dos inspecciones, sumado al de las que deban ejecutarse a los efectos antes señalados, supere el límite del deber normal de conservación, con comprobación de una tendencia constante y progresiva en el tiempo al incremento de las inversiones precisas para la conservación del edificio. En todo caso, se mantiene la posibilidad, ya prevista en la Ley 5/1999, de 25 de marzo, de que el municipio opte por rehabilitar o conservar el inmueble, iniciando u ordenando la iniciación de las obras necesarias en un plazo máximo de seis meses, hasta eliminar el estado físico de ruina.

VIII

Se introducen relevantes novedades sobre el régimen jurídico de la disciplina urbanística al sustituir prácticamente en su integridad la tipificación establecida por la Ley 5/1999, de 25 de marzo. Se aspira a proporcionar un régimen sancionador y de protección de la legalidad que, sin merma de las garantías constitucionalmente exigibles, resulte verdaderamente efectivo. Y es que la intervención pública en una materia tan sensible como la urbanística, que tantos y tan grandes esfuerzos exige del empresariado y la Administración, sólo resultará legitimada, especialmente con el nivel de intensidad que alcanza en esta Ley, si se garantiza eficazmente su cumplimiento y se reacciona contundentemente contra su incumplimiento reponiendo la legalidad. Se introducen, por otra parte, mecanismos que tienden a fomentar el cumplimiento voluntario de las medidas de protección y restablecimiento de la legalidad acordadas por la Administración.

IX

El título VII regula el régimen urbanístico simplificado, ineludible en una Comunidad Autónoma como la nuestra, en la que, de los 731 municipios de Aragón, 672 están por debajo de los 2.000 habitantes, 616 de los 1.000 y 143 de los 100 habitantes, según datos del año 2007. El régimen urbanístico simplificado es el régimen urbanístico al que puede acogerse la inmensa mayoría de los municipios de Aragón. Obviamente, la regulación establecida no conforma un marco urbanístico que no sea susceptible de modulación alguna. Tanto en materia de planeamiento, especialmente en lo que respecta al plan general de ordenación urbana, cuyos contenidos mínimos se gradúan en función de la población o complejidad de los municipios, o a la directriz especial de urbanismo, que incorporan el régimen ya expuesto, como en materia de gestión urbanística, con la potenciación de instrumentos como la urbanización y edificación simultáneas o la ejecución de la urbanización en régimen de obras públicas ordinarias, existen herramientas al servicio de los municipios con menor capacidad o medios para la acción urbanística. Pero es preciso, vital en nuestra Comunidad, un régimen urbanístico realmente simple para estos municipios.

El régimen urbanístico simplificado aparece conformado en este último título de la Ley como una oferta a los municipios para que se doten de un sistema de ordenación y gestión urbanística adecuado a sus necesidades y características. Huyendo nuevamente de planteamientos dogmáticos sobre la propiedad del suelo vinculados a la sacralización de la equidistribución, se proponen técnicas que asumen el carácter asistemático de los desarrollos urbanísticos en estos municipios de escaso dinamismo y tratan de proporcionar cauces que den respuesta a las necesidades de autoconsumo urbanístico y edificatorio, único gran problema urbanístico junto a la preservación de los núcleos consolidados, en estos municipios. Ello no implica, no obstante, la reducción de las garantías urbanísticas cuando sean precisas, pues esta Ley modula el ámbito de aplicación del régimen urbanístico simplificado en función de su ubicación, bien declarándolo inaplicable en determinadas comarcas, salvo expreso pronunciamiento de la Administración autonómica, bien previendo la posible exclusión de dicho régimen mediante decisión igualmente de la Comunidad Autónoma. Y es que el criterio demográfico no puede ni debe ser el único tomado en consideración para establecer un régimen urbanístico simplificado, ya que, de hacerlo así, el territorio podría quedar desprotegido frente a tensiones urbanísticas o maniobras especulativas debidas a razones turísticas o de otro orden.

En lo que respecta a la ordenación urbanística, esta Ley contempla las dos fundamentales situaciones posibles, esto es, la ausencia de plan general de ordenación urbana o la existencia de plan general de ordenación urbana. En cualquiera de estos supuestos se establecen relevantes novedades. Así, en aquellos municipios que carezcan de plan general se aplicará el régimen de zonas de borde, mientras que en los municipios con plan general simplificado se introducen una serie de alternativas que permiten adaptar éste a sus peculiares características, tanto en lo relativo a clasificación, como a reservas, determinaciones y documentación, posibilidad de remitirse a directriz especial de urbanismo o posibilidad de prever el régimen de zonas de borde para núcleos concretos del término municipal, entre otras cuestiones.

También en lo relativo al régimen urbanístico de la propiedad se introducen modulaciones en estos municipios. Así, se flexibiliza, mediante remisiones al plan general de ordenación urbana, el régimen de clasificación del suelo y el de reservas para infraestructuras y equipamientos, que pueden incluso eliminarse en lo que afecten al plan general o a los planes especiales de reforma interior y reducirse al veinte por ciento de la superficie que ordenen en los municipios de menos de dos mil habitantes.

Por otra parte, la gestión urbanística responde en los municipios a planteamientos indiscutiblemente diferentes de los de los municipios más dinámicos. Las técnicas y procedimientos adaptados a la realidad de Zaragoza, Huesca o Teruel, entre otros grandes municipios aragoneses, resultan del todo inadecuadas para muchos otros en los que ni hay mercado ni hay negocio, sino simple necesidad personal de consumo de suelo para uso propio. Es por ello que esta Ley elimina en estos municipios cualquier rigidez en la distinción de categorías que pudiera imponer la ejecución en unidades de ejecución y potencia la gestión al margen de ellas sin impedirla cuando resulte conveniente. Así, la ejecución del planeamiento en los municipios con población inferior a dos mil habitantes que cuenten con plan general tendrá lugar en cualquiera de las formas establecidas en esta Ley, siendo posible en su suelo urbano en todo caso la ejecución del planeamiento mediante la imposición al propietario de la ejecución previa o simultánea de las obras de urbanización precisas, la aprobación de un programa de edificación o la urbanización en régimen de obras públicas ordinarias, que podrán ser financiadas mediante contribuciones especiales. En los municipios que carezcan de plan general se podrá imponer al propietario la previa o simultánea ejecución de la urbanización precisa para la conversión de su parcela en solar al otorgar licencia de edificación en el suelo urbano.

X

Finalmente, la Ley se completa con una serie de disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales. Entre las disposiciones finales conviene destacar las dedicadas a la modificación de aspectos concretos de las Leyes 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, y el Decreto Legislativo 1/2006, de 27 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Comarcalización de Aragón.

Las disposiciones transitorias previenen las incidencias que pudieran derivarse de la entrada en vigor de esta Ley garantizando, por otra parte, que los aspectos esenciales de la nueva regulación desde la perspectiva de los objetivos que se propone alcanzar, lo hacen de la manera más completa y en el tiempo más breve posible, pero sin alterar el desarrollo y ejecución del planeamiento en trámite. En todo caso, se prevé el régimen transitorio aplicable a los instrumentos urbanísticos vigentes; a los procedimientos de otorgamiento de licencias o autorización de usos en suelo urbanizable; a los instrumentos de ordenación urbanística en tramitación; a los proyectos supramunicipales aprobados conforme a la Ley 5/1999, de 25 de marzo; a la delimitación de sectores; a las reservas para dotaciones, zonas verdes y espacios libres; a la ejecución del planeamiento; a la autorización de viviendas unifamiliares en suelo no urbanizable; a la regularización de parcelaciones ilegales y actuaciones en áreas degradadas; al régimen transitorio del suelo y de los instrumentos urbanísticos vigentes; a los procedimientos sancionadores, y a los convenios urbanísticos, entre otras cuestiones.

TÍTULO PRELIMINAR

CAPÍTULO I
Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

1. Esta Ley tiene por objeto regular la actividad urbanística y el régimen urbanístico del suelo, el vuelo y el subsuelo en la Comunidad Autónoma de Aragón.

2. La actividad urbanística comprende la clasificación, el planeamiento, la urbanización, la intervención en el mercado de la vivienda y del suelo y en el uso del suelo y la disciplina urbanística.

3. La actividad urbanística se desarrolla en el marco de la ordenación del territorio.

Artículo 2. Función pública.

1. La dirección y el control de la actividad urbanística constituyen una función pública.

2. Para el desarrollo de la actividad urbanística, a la Administración Pública competente le corresponden las siguientes funciones:

a) Redacción y aprobación de los instrumentos de la ordenación urbanística, no susceptibles de transacción.

b) Intervención para el cumplimiento del régimen urbanístico del suelo.

c) Aprobación de la forma de gestión de la actividad administrativa de ejecución.

d) Dirección, inspección, control y gestión de la ejecución del planeamiento.

e) Intervención en el mercado del suelo y la vivienda mediante el desarrollo y aplicación de las políticas públicas de suelo y vivienda.

f) Policía del uso del suelo y de la edificación y protección de la legalidad urbanística y de vivienda.

g) Sanción de las infracciones administrativas.

h) Cualesquiera otras que sean necesarias para la efectividad de los fines de la actividad urbanística.

i) La agilización y seguridad de los trámites y toma de decisiones sobre las autorizaciones para el uso del territorio y la instalación de actividades creadoras de empleo.

3. La ordenación urbanística y las políticas públicas de suelo y vivienda se rigen, en el marco y de acuerdo con esta Ley, por los principios rectores de la política social y económica establecidos en los artículos 45, 46 y 47 de la Constitución Española.


Se modifica el apartado 2 por el art. único.1 de la Ley autonómica 4/2013, de 23 de mayo. Ref. BOE-A-2013-6875.

CAPÍTULO II
Organización y competencias

Artículo 3. Órganos urbanísticos activos de la Administración de la Comunidad Autónoma.

1. Corresponde a la Administración de la Comunidad Autónoma, en el marco de la función pública de ordenación del territorio, que se rige por su legislación específica, el ejercicio de las competencias urbanísticas que expresamente le hayan sido atribuidas.

2. Son órganos urbanísticos activos de la Administración de la Comunidad Autónoma los siguientes:

a) De carácter unipersonal, el Consejero y el Director General competentes en materia de urbanismo.

b) De carácter colegiado, los Consejos Provinciales de Urbanismo de Huesca, Teruel y Zaragoza.

3. El Gobierno de Aragón y los órganos urbanísticos activos de la Administración de la Comunidad Autónoma ejercerán sus competencias previos los informes jurídicos y técnicos que procedan emitidos por las unidades administrativas de la Dirección General competente en materia de urbanismo.

4. Las competencias urbanísticas que se atribuyeran a la Administración de la Comunidad Autónoma sin indicar el órgano competente para ejercerlas corresponderán al titular del Departamento competente en materia de urbanismo.

5. El Gobierno de Aragón, previa solicitud del Ayuntamiento, podrá acordar que la intervención autonómica en el planeamiento derivado tenga un carácter facultativo, conforme a las determinaciones de esta Ley.


Se modifica por el art. único.2 de la Ley autonómica 4/2013, de 23 de mayo. Ref. BOE-A-2013-6875.

Artículo 4. Órganos urbanísticos consultivos y de participación de la Administración de la Comunidad Autónoma.

1. Los Consejos Provinciales de Urbanismo, sin perjuicio de las competencias que les correspondan como órganos activos, actuarán también como órganos consultivos y de participación de la Comunidad Autónoma. Serán oídos preceptivamente en los supuestos establecidos en esta Ley y facultativamente cuando sean requeridos para ello.

2. La composición, funciones y competencias de estos órganos se establecerán reglamentariamente. Su composición deberá garantizar una presencia institucional que permita la coordinación de la Administración de la Comunidad Autónoma con otras administraciones públicas con competencias sobre el territorio, contará con representaciones de las organizaciones más representativas de las entidades locales, empresariales y sindicales y de los municipios capital de provincia, fomentará la participación ciudadana y podrá incluir la asistencia de expertos y especialistas en materia de urbanismo.

3. Los acuerdos de los Consejos Provinciales de Urbanismo que pongan fin al procedimiento agotan la vía administrativa, por lo que serán susceptibles de recurso contencioso-administrativo, previo potestativo de reposición o requerimiento previo.


Se modifica por el art. único.3 de la Ley autonómica 4/2013, de 23 de mayo. Ref. BOE-A-2013-6875.

Artículo 5. Provincias y Comarcas.

1. Corresponde a las diputaciones provinciales la función de cooperación y asistencia a los municipios de sus respectivos territorios en el desarrollo de la actividad urbanística, ejerciendo las competencias que les sean legalmente atribuidas.

2. Corresponden a las comarcas las competencias que en materia de urbanismo les atribuye su normativa específica.

Artículo 6. Municipios.

1. Con carácter general y para la gestión de los intereses de la comunidad local, corresponde a los municipios la actividad urbanística pública. Los municipios ejercerán las competencias que les hayan sido atribuidas y cuantas competencias en materia urbanística no estén expresamente atribuidas a otras Administraciones.

2. Los municipios que no dispongan de medios técnicos, jurídicos o materiales suficientes para el ejercicio eficaz de sus competencias urbanísticas podrán recabar la asistencia de la correspondiente Provincia o Comarca en la forma establecida en la normativa de régimen local y régimen jurídico de las administraciones públicas.

3. Corresponden al Alcalde las siguientes atribuciones:

a) La aprobación de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno.

b) La aprobación de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización.

c) La aprobación de los convenios de gestión.

d) El otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local.

e) El ejercicio de las restantes competencias en relación con edificación y uso del suelo y la disciplina urbanística, salvo la imposición de sanciones por la comisión de infracciones graves y muy graves.

f) Las que, correspondientes al municipio conforme a esta Ley, no estén expresamente atribuidas a otro órgano municipal.

4. Corresponden al Pleno las siguientes atribuciones:

a) La aprobación inicial y provisional del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en esta Ley.

b) La aprobación de las ordenanzas de edificación.

c) La aprobación de los convenios de planeamiento.

d) La imposición de sanciones por la comisión de infracciones graves y muy graves.

e) Las restantes competencias que le hayan sido expresamente atribuidas en esta Ley.

5. Corresponden a la Junta de Gobierno Local, cuando exista, la asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones y las atribuciones que el Alcalde u otro órgano municipal le deleguen conforme a lo establecido en la legislación del régimen local.

6. La aprobación de proyectos de obras se regirá por lo establecido en la legislación de régimen local.

7. Las referencias que en esta Ley se realizan a las atribuciones de órganos municipales no impedirán que, cuando proceda conforme a la legislación de régimen local, la competencia corresponda a la Junta de Gobierno Local o a otros órganos.

Artículo 7. Sociedades urbanísticas.

1. La Administración de la Comunidad Autónoma, las provincias, las comarcas, los municipios y las entidades instrumentales de todos ellos podrán constituir por sí solas, entre sí, mediante consorcios o con terceros, sociedades urbanísticas de carácter mercantil para el estudio, elaboración, desarrollo, gestión, promoción y ejecución del planeamiento territorial y urbanístico u otro objeto de la incumbencia de las Administraciones que las constituyan, siempre que no implique ejercicio de autoridad.

2. Las sociedades urbanísticas podrán tener por objeto:

a) La elaboración y redacción de planes y proyectos de interés general de Aragón, propuestas de delimitación y ordenación de sectores concertados de urbanización prioritaria, planeamiento de desarrollo o estudios de detalle, así como de cualesquiera instrumentos de gestión urbanística o informes, estudios o asistencia técnicas en materia urbanística.

b) La promoción, gestión y ejecución de actuaciones de suelo y vivienda sin necesidad de que se transmitan o aporten necesariamente terrenos o aprovechamientos. Si todas o alguna de las entidades asociadas optaran por transmitir o aportar terrenos o aprovechamientos urbanísticos afectados por la actuación encomendada, podrá tener lugar en pleno dominio o limitándose al derecho de superficie o a otro u otros derechos reales existentes o constituidos al efecto.

c) La gestión y promoción de patrimonios públicos de suelo, así como la ejecución de actuaciones sobre los mismos, conforme al destino que le es propio, incluyendo la posibilidad de actuar como beneficiario de la expropiación para la constitución o ampliación de patrimonios públicos en ámbitos de reserva o la adquisición de bienes a través de los derechos de adquisición preferente a favor de la Administración en las áreas de tanteo y retracto reguladas en esta Ley.

d) La conservación y explotación de la urbanización, a costa de los propietarios y bajo la dependencia de la Administración, con los derechos y deberes de las entidades urbanísticas de conservación.

e) La gestión de las expropiaciones para la ejecución de planes y proyectos de interés general de Aragón o planeamiento urbanístico u otras actuaciones determinadas.

3. Las sociedades urbanísticas que tengan la condición de medio propio y servicio técnico de entes públicos conforme a la normativa de contratación del sector público, podrán recibir encargos de la Administración titular en las condiciones y supuestos en ella establecidos.

4. Para la realización de su objeto social, las sociedades urbanísticas tendrán, de conformidad con su naturaleza y con la normativa que les resulte de aplicación, las facultades que se les atribuyan y en todo caso las siguientes:

a) Adquirir, transmitir, constituir, modificar y extinguir toda clase de derechos sobre bienes muebles o inmuebles que autorice el derecho privado, en orden a la mejor consecución de la urbanización, edificación y aprovechamiento del área de actuación.

b) Realizar directamente convenios con los organismos competentes.

c) Enajenar, incluso anticipadamente, las parcelas que darán lugar a los solares resultantes de la ordenación, en los términos más convenientes para asegurar su edificación en los plazos y en la forma prevista. La misma facultad le asistirá para enajenar los aprovechamientos urbanísticos otorgados por el planeamiento que habrán de materializarse en las parcelas resultantes de la ordenación.

d) Gestionar la urbanización y los servicios implantados, hasta que sean formalmente asumidos por el organismo competente conforme a lo establecido en esta Ley.

e) Actuar como entidad instrumental de las entidades titulares o como entidad privada, cuando proceda, y en concurrencia plena con terceros.

f) Ostentar la condición de beneficiaria de expropiaciones urbanísticas y de los derechos de adquisición preferente conforme a lo establecido en esta Ley.


Se modifica por el art. único.4 de la Ley autonómica 4/2013, de 23 de mayo. Ref. BOE-A-2013-6875.

CAPÍTULO III
Principios y objetivos de la actividad urbanística

Artículo 8. Principios.

La actividad urbanística se desarrollará para la consecución de los objetivos establecidos en el artículo siguiente conforme a los siguientes principios:

a) Desarrollo sostenible, armonizando el uso racional de los recursos naturales y los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre hombres y mujeres, la salud y la seguridad de las personas y la protección del patrimonio cultural y del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación y fomentando la eficiencia energética.

b) Subordinación al interés público, garantizando la utilización del suelo conforme al mismo y, en particular, la subordinación de las decisiones de transformación de suelo para uso residencial a la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

c) Remisión normativa al planeamiento, reservando a este la determinación de los usos del suelo y, consecuentemente, del contenido urbanístico patrimonializable por la propiedad del suelo.

d) Colaboración y coordinación, garantizando una adecuada trabazón de las acciones de las diferentes Administraciones públicas con competencias concurrentes en relación con la actividad urbanística.

e) Participación ciudadana, habilitando en los procedimientos para la adopción de decisiones urbanísticas los trámites de información y audiencia pública en los términos establecidos en las leyes.

f) Transparencia, sometiendo cualesquiera instrumentos urbanísticos a publicidad en los términos establecidos en las leyes.

g) Eficacia y eficiencia, adoptando las decisiones que procedan en relación con la ordenación urbanística y, especialmente, con su gestión para garantizar la consecución de los objetivos de interés general que las justifiquen y, especialmente, la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.


Se modifica la letra c) por el art. único.5 de la Ley autonómica 4/2013, de 23 de mayo. Ref. BOE-A-2013-6875.

Artículo 9. Objetivos.

1. Son objetivos de la actividad urbanística, en el marco de los principios anteriores, los siguientes:

a) Lograr un desarrollo sostenible, equilibrado y cohesionado de las ciudades y del territorio en términos sociales, culturales, económicos y ambientales, con el fin fundamental de mantener y mejorar las condiciones de calidad de vida en Aragón.

b) Vincular los usos del suelo a la utilización racional y sostenible de los recursos naturales.

c) Subordinar los usos del suelo y de las construcciones, edificaciones e instalaciones, sea cual fuere su titularidad, al interés general definido por esta Ley y, en su virtud, por la ordenación urbanística.

d) Delimitar el contenido del derecho de propiedad del suelo, usos y formas de aprovechamiento, conforme a su función social y utilidad pública.

e) Garantizar el ejercicio de la actividad empresarial urbanística e inmobiliaria en forma compatible con los valores, principios y derechos constitucionales, evitando maquinaciones especulativas que alteren el precio del suelo, la vivienda u otras construcciones generando incrementos artificiosos de los mismos.

f) Garantizar la disponibilidad de suelo para usos urbanísticos, la adecuada dotación y equipamiento urbanos y el acceso a una vivienda digna, evitando la especulación del suelo.

g) Garantizar la ejecución del planeamiento mediante la justa distribución de los beneficios y las cargas entre quienes intervengan en la actividad urbanizadora y edificatoria del suelo.

h) Asegurar y articular la adecuada participación de la comunidad en las plusvalías que se generen por la acción urbanística.

i) Agilizar la gestión urbanística.

j) Fomento de la rehabilitación de los espacios y la edificación construida.

2. La ordenación urbanística establecida en los instrumentos de planeamiento, en el marco de la ordenación del territorio, tiene por objeto, en todo caso:

a) La organización racional y conforme al interés general de la ocupación y los usos del suelo, mediante su clasificación y calificación.

b) La determinación, reserva, afectación y protección del suelo dotacional.

c) El cumplimiento de los deberes de conservación y rehabilitación de las construcciones y edificaciones existentes.

d) La fijación de las condiciones de ejecución y, en su caso, de programación de las actividades de urbanización y edificación.

e) La formalización de una política de intervención en el mercado del suelo, especialmente mediante la constitución de patrimonios públicos de suelo, así como el fomento de la construcción de viviendas protegidas preferentemente de alquiler.

f) La protección del patrimonio cultural aragonés.

g) La incorporación de objetivos de sostenibilidad que permitan mantener la capacidad productiva del territorio y la estabilidad de los sistemas naturales, mejorar la calidad ambiental, preservar la diversidad biológica, y asegurar la protección y mejora del paisaje y la integración de los cursos de agua existentes, así como la presencia de arbolado en los viales y plazas adecuados.

h) La promoción sostenida, eficaz y eficiente de las condiciones necesarias para garantizar el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.


Se modifica el apartado 1 por el art. único.6 de la Ley autonómica 4/2013, de 23 de mayo. Ref. BOE-A-2013-6875.

TÍTULO PRIMERO
Régimen urbanístico del suelo