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LEY 47/2003, DE 26 DE NOVIEMBRE, GENERAL PRESUPUESTARIA.

Jefatura del Estado

BOE 284 de 27/11/2003

Redacción publicada el 28/06/2017


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  • Exposición de Motivos
  • TÍTULO I. Del ámbito de aplicación y de la Hacienda Pública estatal
    • CAPÍTULO I. Ámbito de aplicación y organización del sector público estatal
    • CAPÍTULO II. Del régimen de la Hacienda Pública estatal
      • Sección 1.ª Derechos de la Hacienda Pública estatal
      • Sección 2.ª Régimen jurídico de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal
      • Sección 3.ª Derechos de naturaleza privada de la Hacienda Pública estatal
      • Sección 4.ª Obligaciones de la Hacienda Pública estatal
  • TÍTULO II. De los Presupuestos Generales del Estado
    • CAPÍTULO I. Principios y reglas de programación y de gestión presupuestaria
    • CAPÍTULO II. Programación presupuestaria y objetivo de estabilidad
    • CAPÍTULO III. Contenido, elaboración y estructura
      • Sección 1.ª Contenido y principios de ordenación
      • Sección 2.ª Elaboración del presupuesto
      • Sección 3.ª Estructuras presupuestarias
    • CAPÍTULO IV. De los créditos y sus modificaciones
      • Sección 1.ª Disposiciones generales
      • Sección 2.ª De las modificaciones de créditos
      • Sección 3.ª De las competencias en materia de modificaciones de crédito
    • CAPÍTULO V. De las Entidades Públicas Empresariales, Sociedades Mercantiles Estatales y Fundaciones del sector público Estatal
    • CAPÍTULO VI. De la Gestión presupuestaria
      • Sección 1.ª Principios generales de la gestión presupuestaria
      • Sección 2.ª Gestión por objetivos del sector público administrativo estatal
      • Sección 3.ª Gestión de los presupuestos generales del estado
  • TÍTULO III. De las relaciones financieras con otras administraciones
    • CAPÍTULO I. Operaciones financieras con la Unión Europea
    • CAPÍTULO II. Operaciones financieras con las comunidades autónomas
    • CAPÍTULO III. Operaciones financieras con las entidades locales
  • TÍTULO IV. Del Tesoro Público, de la Deuda del Estado y de las Operaciones Financieras
    • CAPÍTULO I. Normas Generales
    • CAPÍTULO II. De la Deuda del Estado
      • Sección 1.ª Normas generales
      • Sección 2.ª Operaciones relativas a la Deuda del Estado
      • Sección 3.ª Régimen jurídico de la Deuda del Estado
    • CAPÍTULO III. De la Gestión de la Tesorería del Estado
    • CAPÍTULO IV. Del endeudamiento y la gestión de la tesorería de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales
    • CAPÍTULO V. De los avales del Estado
  • TÍTULO V. Contabilidad del sector público estatal
    • CAPÍTULO I. Normas generales
    • CAPÍTULO II. Competencias en materia contable
    • CAPÍTULO III. Información contable
      • Sección 1.ª Cuentas anuales
      • Sección 2.ª Cuenta General del Estado
      • Sección 3.ª Información sobre el objetivo de estabilidad y equilibrio financiero
      • Sección 4.ª Información periódica
    • CAPÍTULO IV. Rendición de cuentas
  • TÍTULO VI. Del control de la gestión económico-financiera efectuado por la Intervención General de la Administración del Estado
    • CAPÍTULO I. Normas generales
    • CAPÍTULO II. De la función interventora
    • CAPÍTULO III. Del Control Financiero Permanente
    • CAPÍTULO IV. De la auditoría pública
      • Sección 1.ª Normas generales
      • Sección 2.ª Auditoría de las cuentas anuales
      • Sección 3.ª Auditorías públicas específicas
  • TÍTULO VII. De las responsabilidades
  • Disposiciones Transitorias
  • Disposiciones Finales
JUAN CARLOS I REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.

Exposición de Motivos

I

El proceso de consolidación presupuestaria de los últimos años, que ha eliminado el déficit de nuestras cuentas públicas, no sólo ha tenido unos efectos vigorizantes sobre nuestro crecimiento, sino que además ha fortalecido enormemente nuestros fundamentos económicos como así lo atestigua nuestro comportamiento diferencial actual, en términos de crecimiento del Producto Interior Bruto y de creación de empleo, con el promedio de los países de la Unión Europea.

El compromiso con la estabilidad presupuestaria es una de las razones fundamentales que explican por qué la economía española está siendo capaz de mantener la senda de convergencia real con los países de nuestro entorno, incluso en la fase baja del ciclo. En efecto, nuestra renta per cápita en paridad de poder adquisitivo ha pasado de representar en 1995 el 78 por ciento del promedio comunitario a suponer el 84 por ciento en 2002 según los últimos datos de Eurostat.

El equilibrio presupuestario sigue apoyando, en primer lugar, el escenario de estabilidad macroeconómica que garantiza un marco más eficiente para el desarrollo de la actividad económica; sigue mejorando, por otro lado, las condiciones de financiación de nuestra economía, generando un importante flujo de ahorro público y reduciendo el efecto expulsión sobre la inversión privada, y, por último, dota a los Presupuestos Generales del Estado de un considerable margen de maniobra para afrontar el contexto de incertidumbre internacional, dado que a diferencia de otros países comunitarios, España puede hoy dejar jugar libremente a los estabilizadores automáticos y evitar así, la introducción de cualquier sesgo procíclico en su política fiscal.

Además, el ejercicio de estabilidad presupuestaria es compatible con la orientación del presupuesto hacia aquellas políticas que más favorecen la productividad y el crecimiento a largo plazo, como son la inversión en infraestructuras y el gasto en investigación, desarrollo e innovación tecnológica, al tiempo que garantiza una cobertura holgada del gasto social y la mejora de los servicios públicos esenciales.

Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria han introducido explícitamente el equilibrio presupuestario en nuestro ordenamiento jurídico, garantizando que la estabilidad presupuestaria sea, de ahora en adelante, el escenario permanente de las finanzas públicas en España, tanto a nivel estatal, como a nivel territorial. Así pues, la medida trasciende del ámbito del Estado y afecta de pleno a comunidades autónomas y corporaciones locales, para hacer corresponsables de la estabilidad a todas las administraciones, sin excepción.

Esta disciplina sirve como ancla de las cuentas públicas, y con ella se refuerza la credibilidad de la política económica del Gobierno. Tal es el caso de las rebajas de impuestos acometidas en los últimos años que son interpretadas por los ciudadanos como definitivas y permanentes, por lo que se estimula la inversión y el consumo, y con ello el crecimiento económico y la creación de empleo.

Definido el marco general de equilibrio presupuestario, en particular estableciendo un techo de gasto para el Estado -que le impide gastar más y le estimula a gastar mejor-, era necesario descender a una esfera microeconómica para aplicar los principios rectores de la Ley de Estabilidad a los distintos componentes del presupuesto. En este sentido, la citada norma, en su disposición final primera, impone al Gobierno la obligación de remitir a las Cortes Generales un proyecto de Ley General Presupuestaria.

Estos principios rectores, todos ello al servicio del principio general de estabilidad presupuestaria, son tres: plurianualidad, transparencia y eficiencia. La plurianualidad refuerza la previsión presupuestaria y normaliza el procedimiento de todas las Administraciones públicas con los programas de estabilidad y crecimiento ; la transparencia es el elemento garante de la verificación y el escrutinio del cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, y por último, la eficiencia en la asignación y uso de los recursos públicos debe ser la referencia en la orientación de las políticas de gasto.

La nueva Ley General Presupuestaria que nace de estos principios básicos, aspira a conseguir una mayor racionalización del proceso presupuestario, continuando el camino iniciado por las leyes de estabilidad presupuestaria, a las que desarrolla.

La racionalización se consigue a través de la confluencia de las mejoras introducidas a nivel de sistematización, en tanto que la ley procede a la ordenación económica y financiera del sector público estatal y sistematiza sus normas de contabilidad y control, y a nivel de eficacia y eficiencia, estableciéndose un sistema de gestión por objetivos, disminuyendo la rigidez en la ejecución de los créditos presupuestarios e introduciéndose el principio de responsabilidad de los centros gestores en la ejecución de los créditos presupuestarios. Todas estas medidas tienen su encaje en el proceso de modernización de la Hacienda Pública, necesario para acompasar y fortalecer el desarrollo de la economía española.

El antecedente inmediato de esta disposición lo constituye el texto refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, el cual tiene a su vez origen en la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria que, con modificaciones de mayor o menor trascendencia, han supuesto durante una etapa de más de 25 años el marco de referencia del proceso presupuestario, contable y de control del gasto del sector público estatal.

Aunque sin lugar a dudas, tanto desde la perspectiva jurídica como técnica, la Ley General Presupuestaria de 1977 y el posterior texto refundido constituyeron en su momento un significativo avance y su aplicación e instrumentación fue inmediata y satisfactoria, es incuestionable la existencia de razones que manifiestan la necesidad de proceder a su revisión y a la promulgación de una nueva norma más adecuada a las exigencias que hoy se le hacen al sector público estatal en lo referente a su capacidad de gestión de los recursos financieros que se ponen a su disposición.

La Ley General Presupuestaria es el documento jurídico de referencia en la regulación del funcionamiento financiero del sector público estatal. Su promulgación surge de la necesidad de mejorar y ampliar la normativa vigente, la Ley General Presupuestaria de 1977 y el posterior texto refundido de 1988, con vistas a lograr una mayor racionalización del proceso presupuestario, en línea con los nuevos condicionantes que enmarcan la actividad financiera del Estado.

Diversas razones han motivado la conveniencia y oportunidad de la nueva norma. Entre las más importantes se encuentran las siguientes:

El traslado a la norma de las más modernas y novedosas teorías y técnicas de presupuestación, control y contabilidad en el ámbito de la gestión pública, toda vez que el avance tecnológico ya permite la introducción de estas mejoras en los procedimientos de información y presupuestación para lograr una gestión eficiente sin merma de las garantías y seguridades que el manejo de fondos públicos necesariamente exige.

La corrección de la dispersión de la legislación presupuestaria que se ha producido tras la promulgación del texto refundido de la Ley General Presupuestaria de 1988. Por un lado, la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado de 1997 supuso la aparición de nuevas formas de organización institucional que no se adecuaban con las formas de organización y de control contenidas en la Ley General Presupuestaria.

Por otro lado, en los últimos años ha sido bastante común la utilización de las leyes de presupuestos anuales o las leyes de "acompañamiento" para introducir modificaciones en el ámbito presupuestario y financiero en general, que han modificado las reglas e incluso los principios contenidos en el texto refundido.

El enorme desarrollo del proceso de descentralización en España. Las Administraciones de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales han asumido nuevas competencias cedidas desde la Administración estatal que han originado flujos financieros y formas de gestión compartida que han debido contemplarse y regularse en el nuevo texto legal.

En otro orden de cosas, ha de resaltarse el enorme desarrollo que el proceso de descentralización ha tenido lugar en España durante los últimos 20 años. Tanto las Administraciones de las comunidades autónomas como las correspondientes a las corporaciones locales han asumido nuevas competencias antes ejercidas por la Administración estatal, que han originado flujos financieros entre las distintas Administraciones y formas de gestión compartidas que necesariamente han debido ser contempladas y reguladas en el nuevo texto legal.

La pertenencia a la Unión Económica y Monetaria Europea es otro importante argumento para abordar, a través de una nueva ley, las relaciones financieras con la misma.

El nuevo marco financiero de la Seguridad Social hace conveniente su acomodamiento en la nueva norma financiera, consolidando su integración en los Presupuestos Generales del Estado sin merma de su autonomía como institución jurídica independiente.

Pero es quizás la aprobación de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria la que, como ya se señalaba al comienzo de esta exposición de motivos, hace inevitable la elaboración de una nueva disposición legal que venga a regular el régimen económico financiero del sector público estatal.

De hecho, donde se introducen las innovaciones más significativas en la regulación aplicable al proceso presupuestario es al tratar la programación presupuestaria y el objetivo de estabilidad.

Los escenarios presupuestarios plurianuales serán sometidos por el Ministerio de Hacienda al Consejo de Ministros con anterioridad a la aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año y, en su caso, contendrán la actualización de las previsiones contenidas en los escenarios presupuestarios aprobados en el ejercicio anterior.

En el marco plurianual de los escenarios presupuestarios se enmarcan anualmente los Presupuestos Generales del Estado y están orientados, igualmente, hacia la estabilidad. La ley define los programas plurianuales y el detalle de su contenido (objetivos, medios, actividades, procesos inversores e indicadores de seguimiento). Estos programas plurianuales, que deben aprobarse por el Ministro de cada departamento, se remitirán anualmente al Ministerio de Hacienda para la elaboración de los escenarios presupuestarios plurianuales.

Las políticas de gasto pasan a ser el elemento nuclear de las asignaciones de los recursos, la evaluación de la gestión y el logro de los objetivos. Se prevé que las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se efectúen tomando en cuenta el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.

Otras novedades significativas de la ley se encuentran en la flexibilización de la gestión de los gastos en inversión, que pasan de vincular del nivel de artículo (dos dígitos) al nivel de capítulo (un dígito), y en la ampliación para todo tipo de gasto de la posibilidad de adquirir compromisos de gasto de carácter plurianual, siempre que tenga cabida en los escenarios presupuestarios plurianuales, eliminando los supuestos tasados previstos en la legislación actual.

Además, y con carácter general se rebaja el rango de la autoridad competente para aprobar las modificaciones presupuestarias, ampliando las competencias actuales de los departamentos ministeriales y otorgando competencias a los presidentes o directores de los organismos autónomos, que no tienen ninguna competencia en la normativa actual.

II

El título I de la ley comienza por establecer, en su capítulo I, el ámbito de aplicación y la organización del sector público estatal.

La Ley General Presupuestaria tiene por objeto la regulación del régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del sector público estatal.

Con ello la Ley General Presupuestaria completa en el ámbito económico-financiero la regulación que en materia de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y los entes vinculados o dependientes de ella, se contiene en la Ley 6/1997, de 14 de abril.

Como reflejo del principio de universalidad del presupuesto, consagrado en el artículo 134 de la Constitución española, la ley hace una enumeración completa de las entidades que integran el sector público estatal, que atiende a los criterios de financiación mayoritaria y de control efectivo por la Administración General del Estado así como los diversos entes dependientes o vinculados a ella.

La ley se remite a las definiciones contenidas en la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, la Ley General de Seguridad Social, la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y la Ley de Fundaciones, respecto de la Administración General del Estado, sus organismos públicos, las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, las sociedades mercantiles estatales y las fundaciones del sector público estatal. Respecto de estas últimas, la disposición final segunda, modifica el apartado uno del artículo 45 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, en cuanto a la exigencia de que la mayoría de los miembros del patronato sean designados por las entidades del sector público estatal, y respecto a la extensión de la autorización previa del Consejo de Ministros a otros supuestos distintos de la constitución de la fundación.

La ley además incluye en el sector público estatal las entidades de derecho público con régimen jurídico diferenciado, así como a los consorcios con otras Administraciones, en que la aportación del Estado sea mayoritaria y pertenezca a éste su control efectivo.

En fin, la ley señala el pleno sometimiento a sus disposiciones de los fondos sin personalidad jurídica con dotación en los Presupuestos Generales del Estado, y se refiere a los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales, excluyendo de la aplicación de la ley a las Cortes Generales, dotadas constitucionalmente de autonomía presupuestaria.

La ley atiende a la hora de establecer el régimen aplicable a las entidades integrantes del sector público a su naturaleza económico-financiera, clasificando a los distintos entes en tres subsectores, el administrativo, el sector público empresarial y el sector público fundacional.

Culmina el capítulo declarando el carácter central de la Ley General Presupuestaria en la regulación del régimen económico-financiero del sector público estatal, sin perjuicio de las especialidades contenidas en otras normas especiales y lo establecido en la normativa comunitaria.

El capítulo II se ocupa del régimen jurídico de la Hacienda Pública estatal, en cuanto titular de derechos y obligaciones de contenido económico, partiendo del concepto de Hacienda Pública contemplado en la Ley de 4 de enero de 1977, y ratificado por el texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1999, de 23 de septiembre.

Este capítulo ordena y sistematiza el régimen contemplado por la anterior ley.

Así, define las normas comunes aplicables a todos los derechos de la Hacienda Pública, se ocupa del régimen jurídico particular de los derechos de naturaleza pública, reduciendo de cinco a cuatro años el plazo de prescripción de los mismos y el régimen aplicable a los derechos de naturaleza privada.

La ley fija la aplicación de las normas contenidas en ella para los derechos de naturaleza pública de la Hacienda estatal a la gestión de los ingresos de derecho público de las entidades del sector público estatal no integrantes de la Hacienda Pública, sin perjuicio de las especialidades establecidas en la normativa reguladora de dichas entidades y en la de los correspondientes ingresos, y establece el carácter supletorio de las normas contendidas en la ley respecto de la gestión de las cuotas y demás ingresos de derecho público de la Seguridad Social, en defecto de lo establecido en la Ley General de la seguridad Social y de las disposiciones especiales aplicables a cada uno de los ingresos.

En cuanto a las obligaciones de la Hacienda Pública, la ley reitera la diferencia entre fuente jurídica del gasto público y fuente de las obligaciones del Estado, de modo que no basta con que la obligación nazca para que la misma le sea exigible a la Hacienda Pública, siendo preciso que resulten de la ejecución de los Presupuestos, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas, diferenciación que es una exigencia constitucional derivada del artículo 134.1 de la Carta magna, recogida por la doctrina del Tribunal Constitucional en su Sentencia número 63/1986, de 21 de mayo, reiterada en las Sentencias números 146/1986 y 13/1992.

Asimismo, fija la prescripción de las obligaciones en los cuatro años al igual que sucede con los derechos de naturaleza pública.

III

El título II se dedica a los Presupuestos Generales del Estado y comienza fijando, en su capítulo I, los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación como rectores de la programación presupuestaria, así como las reglas de gestión presupuestaria sometidas a un presupuesto anual que se enmarca en los límites de un escenario plurianual.

El capítulo II contiene una regulación novedosa al tratar la programación presupuestaria y el objetivo de estabilidad. En concreto, la programación de la actividad del sector público estatal se materializa en los escenarios presupuestarios plurianuales, tanto de ingresos como de gastos, que se deben ajustar al objetivo de estabilidad para los tres ejercicios siguientes y a los que se adecuarán los Presupuestos Generales del Estado. Establece además su procedimiento de elaboración, aprobación y su contenido.

Dentro de este apartado se definen los programas plurianuales ministeriales y de los Centros Gestores y se vincula la asignación de recursos de forma prioritaria con el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores, como de forma específica recoge el artículo 31.

La definición de los Presupuestos Generales del Estado se recoge en el capítulo III, refiriéndose a ellos como conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico que corresponde liquidar en el ejercicio presupuestario que será coincidente con el año natural.

Simplifica además el alcance subjetivo de los presupuestos respecto al que delimitaba la anterior regulación contenida en el Real Decreto Legislativo 1091/1988.

Regula, asimismo, este capítulo el procedimiento de elaboración del presupuesto, el trámite de su remisión a las Cortes Generales y contempla el supuesto de prórroga de los Presupuestos Generales del Estado si no se formalizase su aprobación dentro de los plazos previstos, regulando también la estructura que adoptan los Presupuestos, tanto lo relativo a los estados de gastos como a los de ingresos.

El capítulo IV reorganiza y sistematiza la normativa relativa a las modificaciones de crédito, junto con la atribución de competencias en la materia, además de recoger como novedad más destacada el papel que desempeña el Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria para hacer frente a necesidades inaplazables de carácter no discrecional y al que se aplican determinado tipo de modificaciones según el procedimiento que dispone la ley. Se refiere además, de forma separada, a las peculiaridades que presentan los organismos autónomos y la Seguridad Social, respecto del Estado, y se introducen algunas variaciones en la caracterización de los supuestos de aplicación de determinadas modificaciones como es el caso de las incorporaciones de crédito, las transferencias y las generaciones.

Novedoso resulta también el que recoja en un capítulo diferenciado las características específicas de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles estatales y fundaciones del sector público estatal en materia presupuestaria, como hace esta ley, y a las que dedica su capítulo V, y que se concretan en la necesidad de elaborar sus presupuestos de explotación y capital, la formulación y tramitación de un programa de actuación plurianual, y las singularidades de las variaciones de sus dotaciones presupuestarias.

El último capítulo del título II se dedica a la gestión presupuestaria, estableciendo como principio general el cumplimiento de la eficacia en la consecución de un sistema de objetivos que se fijará a través de la elaboración de los programas plurianuales. Se describen las sucesivas fases del procedimiento de gestión de los gastos públicos, así como la designación de competencias de gestión de gastos y ordenación de pagos. Se contemplan también determinados aspectos en materia de gestión presupuestaria como el procedimiento de embargo de derechos de cobro, las actuaciones en relación con los pagos indebidos y demás reintegros, así como los mecanismos presupuestarios de anticipos de caja fija y de pagos a justificar.

IV

El título III, De las relaciones financieras con otras Administraciones, contempla las operaciones financieras con la Unión Europea, con las comunidades autónomas y con las entidades locales.

El capítulo I pretende el establecimiento legal de un marco permanente y eficaz para el flujo de fondos entre España y la Unión Europea.

De acuerdo con lo anterior, se recoge en este capítulo una autorización al Ministro de Economía para llevar a cabo las operaciones de tesorería que exijan las relaciones financieras con las Comunidades Europeas, incluyéndose entre éstas, en todo caso las relativas a las compras de productos, subvenciones y otras intervenciones de mercado financiadas por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, fondos procedentes del Fondo Social Europeo destinados a cofinanciar proyectos del Instituto Nacional de Empleo, y la puesta a disposición de los entes distintos del Estado y de los organismos autónomos de los fondos procedentes de la Unión Europea con destino a los mismos.

En cuanto a los anticipos de tesorería, se establece la obligación de cancelación antes del fin del ejercicio económico de los anticipos excepcionales derivados de la intermediación del Banco de España en los pagos o de su especial tramitación, si bien los anticipos para ejecución de acciones y programas financiados o cofinanciados por fondos europeos que estuvieran pendientes de cancelar a fin del ejercicio, podrán cancelarse en el ejercicio siguiente.

Por otro lado, se establece en el caso de acciones cofinanciadas, el reflejo en el Presupuesto de Gastos del Estado de la financiación a cargo del Presupuesto General de las Comunidades Europeas, conjuntamente con el importe de la financiación atribuida al Estado.

Por último, la promulgación de la Ley General de Subvenciones, determina la remisión a ésta con un carácter general del reintegro de ayudas y de la responsabilidad financiera. En el ámbito de la Política Agraria Común y en el caso de que la Comunidad Europea no asuma un importe que previamente ha sido anticipado por las diferentes Administraciones públicas, se establece que el importe no reembolsado por la Comunidad afectará a las diferentes Administraciones públicas en relación con sus respectivas actuaciones.

El capítulo II, que regula las operaciones financieras con las comunidades autónomas, responde al carácter de ley de referencia o ley general reguladora del sistema financiero del sector público estatal de la Ley General Presupuestaria, y en consecuencia contiene los principios generales de las relaciones financieras con las comunidades autónomas, que completan la regulación específica del sistema de financiación autonómico establecido por otras leyes, entre las que destaca la Ley 21/2001, de 27 de diciembre.

En este capítulo se incluyen también las reglas para la ejecución de los créditos del Presupuesto de Gastos destinados a las subvenciones correspondientes a competencias de ejecución no transferidas.

Por último debe destacarse la modificación del artículo 57 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas y ciudades con estatuto de autonomía, que afecta a los anticipos concedidos a las comunidades autónomas para hacer frente a los desfases transitorios de tesorería.

El último capítulo del título III regula los aspectos esenciales de las operaciones financieras con las entidades locales, estableciendo las reglas correspondientes a la gestión presupuestaria de los créditos destinados a la participación en los tributos del Estado y a la compensación de beneficios fiscales en tributos locales.

V

El título IV define y desarrolla las Operaciones Financieras del Tesoro Público a lo largo de cinco capítulos.

El capítulo I, relativo a las normas generales, comienza definiendo al Tesoro Público en los mismos términos en que en lo definía el texto refundido, como los recursos financieros de la Hacienda Pública Estatal, atribuyéndole como funciones principales, entre otras, la de la recaudación de los derechos y el pago de las obligaciones del Estado y la de servir al principio de unidad de caja.

La Deuda del Estado, constituida por el conjunto de capitales tomados a préstamo por el Estado, podrá realizarse por diferentes medios: emisión pública, concertación de préstamos, etc., no estableciéndose de forma exhaustiva los medios a través de los cuales puede realizarse.

Por último, este primer capítulo destina un artículo a establecer la información que con respecto a las operaciones financieras, habrán de facilitar el Gobierno y el Ministro de Hacienda a las Cortes Generales.

El capítulo II desarrolla la normativa relativa a la Deuda del Estado, estableciendo en su primera sección la habilitación legal para la creación de Deuda, determinando la forma en que habrán de computarse los límites autorizados de variación de su saldo vivo.

Por otra parte, establece en qué sección del presupuesto se habilitarán los créditos destinados a dar cobertura presupuestaria a los gastos derivados de la misma, así como la forma en que tanto los ingresos como los gastos provenientes de estas operaciones se imputarán a los citados créditos.

La segunda sección de este capítulo desarrolla las operaciones relativas a la Deuda del Estado, tanto en su vertiente de contratación de la misma como en lo que respecta a la realización de operaciones financieras destinadas a limitar, disminuir, o diversificar el riesgo o el coste de la deuda contraída tanto en moneda nacional como en divisas.

Asimismo, establece las competencias de los diferentes órganos de la Administración del Estado implicados en la formalización de estas operaciones y por último desarrolla la normativa relativa a las emisiones de valores, operaciones de crédito, operaciones financieras de cobertura de riesgos y otras operaciones relativas a la Deuda, con una visión más acorde con la actualidad financiera.

La tercera sección, destinada a desarrollar el Régimen Jurídico de la Deuda del Estado en lo referente a los valores representativos de la Deuda, regula la transmisión de la misma y la prescripción de las obligaciones de la Administración.

El capítulo III, sobre gestión de la Tesorería del Estado, introduce la aprobación anual de un Presupuesto Monetario.

Este instrumento, destinado a conseguir una adecuada distribución temporal de los pagos y evitar ineficiencias en la distribución y gestión de las disponibilidades líquidas, tiene su antecedente en el Plan de Disposición de Fondos referido en el artículo 77 de la anterior Ley General Presupuestaria, e integraría a la Administración General del Estado y a sus organismos autónomos.

Igualmente, constituye una novedad la obligatoriedad legal de que los pagos que se ajusten al Presupuesto Monetario sean ordenados, como criterio general y entre pagos homogéneos, por orden cronológico de recepción por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.

En particular, para una gestión eficiente de la Tesorería del Estado podrán aplicarse otros criterios distintos, y, entre otros, el importe de la operación, aplicación presupuestaria o forma de pago.

En lo que respecta a las relaciones con el Banco de España y otras entidades de crédito, la presente norma no altera sustancialmente lo establecido en el texto refundido.

El capítulo IV contempla el endeudamiento y la gestión de tesorería de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales.

Este capítulo contempla las operaciones de endeudamiento de los organismos autónomos, condicionadas a la previa autorización de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, que establecerá los términos y límites de las mismas.

Por último, el capítulo V se dedica al otorgamiento de avales por la Administración General de Estado, debiendo destacarse como novedad esencial frente a la anterior Ley General Presupuestaria, el que no se contempla la posibilidad de que los Organismos autónomos puedan otorgar avales.

VI

El título V se refiere a la contabilidad del sector público estatal, configurándola como un sistema de información económico-financiera y presupuestaria sobre la actividad desarrollada por las entidades integrantes del mismo.

Como novedad en relación con el texto refundido de la Ley General Presupuestaria anterior, el presente texto hace referencia expresa a la finalidad de la contabilidad del sector público estatal de mostrar la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, de los resultados y de la ejecución del presupuesto de cada una de las entidades integrantes del mismo para, entre otros objetivos, suministrar información para la determinación de los costes de los servicios públicos y facilitar la gestión y la toma de decisiones.

Se aclara la indefinición sobre las distintas situaciones contables del sector público estatal, según el plan contable aplicable (público, privado o adaptación del Plan General a las entidades sin fines lucrativos), enumerándose las entidades que están sometidas a cada uno de los regímenes.

Como novedad cabe destacar, asimismo, la enumeración de los destinatarios de la información que suministre la contabilidad de las entidades del sector público estatal: órganos de dirección y gestión, de representación política y de control externo e interno.

A todo lo anterior, incluido en el capítulo I, bajo el epígrafe "Normas generales", hay que añadir el hecho de la realización de una expresa enumeración de los principios contables públicos.

En el capítulo II de este título, referido a las competencias en materia contable, tras establecer las competencias del Ministro de Hacienda, se hace un desarrollo exhaustivo de las correspondientes a la Intervención General de la Administración del Estado, como Centro Directivo y Gestor de la Contabilidad Pública.

El capítulo III, relativo a la "Información contable", comienza estableciendo la obligación de todas las entidades del sector público estatal de formular cuentas anuales de acuerdo con los principios contables que les sean de aplicación, en el plazo máximo de tres meses desde el cierre del ejercicio económico, haciendo referencia a continuación al contenido que deben tener dichas cuentas, de un lado para las entidades que deban aplicar los principios contables públicos, y de otro para el resto de entidades del sector público estatal.

La sección 2.ª del capítulo III está referida a la Cuenta General del Estado, contemplándose su contenido, su formulación y remisión al Tribunal de Cuentas y su examen y comprobación.

Se incluye, como novedad, una sección tercera, bajo el epígrafe "Información sobre el objetivo de estabilidad y equilibrio financiero", en la que se contempla la obligación de las comunidades autónomas y corporaciones locales de suministrar la información necesaria para la medición del grado de realización del objetivo de estabilidad presupuestaria, con arreglo a lo previsto en la Ley Orgánica 5/2001, en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y en su Reglamento de desarrollo.

Asimismo, se establece la obligación de la Intervención General de la Administración del Estado de realizar el seguimiento del cumplimiento del equilibrio financiero así como de los planes de saneamiento derivados de su incumplimiento, en el ejercicio de las competencias de centralización de la información contable de las entidades integrantes del sector público estatal.

La sección cuarta del capítulo III, denominada "Información periódica", incluye como novedades, tanto la obligación de la Intervención General de la Administración del Estado de publicar en el "Boletín Oficial del Estado" anualmente un resumen de los principales estados y documentos que conformen la Cuenta de la Administración General del Estado, como la de las entidades que deban aplicar principios contables públicos, así como las referidas en el artículo 129, y que no tengan obligación de publicidad en el Registro Mercantil, de publicar en el "Boletín Oficial del Estado" anualmente un resumen de los principales estados y documentos que conformen sus cuentas anuales.

El capítulo IV, relativo a la rendición de cuentas no presenta modificaciones esenciales respecto de la anterior regulación del procedimiento de rendición de cuentas al Tribunal de Cuentas por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado, a que quedan sometidas las entidades integrantes del sector público estatal.

Una de las novedades, de naturaleza sistemática, consiste en la exclusión de la regulación de la auditoría de las cuentas anuales, que en la ley anterior se contenía en el título de contabilidad y en la materia referida al control, y que en la presente ley se regula exclusivamente en el título de control, dentro del capítulo relativo a la auditoría pública.

Por último, se destaca la regulación legal de los supuestos de rendición de cuentas de las sociedades mercantiles estatales y de las fundaciones del sector público estatal que se extinguen o dejan de tener tal condición durante el período a que se refiere la rendición, estableciéndose la obligación de rendir una cuenta parcial hasta dicha fecha por el titular del ente en el momento de la rendición.

VII

El título VI regula el control de la actividad económico-financiera del sector público estatal ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado.

La regulación contenida en esta ley no presenta modificaciones esenciales respecto de la regulación contenida en la anterior Ley General presupuestaria, centrándose las variaciones efectuadas respecto de la anterior regulación en una exposición más clara y sistemática del referido control interno, integrando en un solo título la materia que se encontraba dispersa en diferentes títulos en la anterior ley.

Asimismo, se trata unitariamente el control ejercido sobre las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social y el correspondiente al resto del sector público estatal. Por otro lado, regula de una forma detallada, a diferencia de la anterior Ley General Presupuestaria, el control de carácter posterior, distinto de la función interventora, que se agrupa en dos modalidades con sustantividad propia: el control financiero permanente y la auditoría pública.

El capítulo I, relativo a las normas generales, configura el citado control como un control interno ejercido con plena autonomía respecto de las autoridades y entidades cuya gestión económico-financiera se controla, y que tiene como objetivos la verificación del sometimiento de dicha gestión a la legalidad, a los principios de buena gestión financiera y a los establecidos en la citada Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Asimismo, y en consonancia con la relevancia atribuida a la presupuestación por objetivos, el control se concibe asimismo como un instrumento adicional para asegurar su efectividad.

Se establecen a su vez en dicho capítulo las modalidades, que son la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública, los principios de actuación y los deberes y facultades del personal controlador, regulándose por último los informes generales de control a remitir al Consejo de Ministros, y las especialidades normativas del control de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.

El capítulo II regula el ejercicio de la función interventora, estableciendo su ámbito y sus modalidades de ejercicio, y los supuestos de no sujeción a fiscalización previa.

En cuanto a la regulación de la fiscalización limitada previa, las principales innovaciones se encuentran en el reflejo legal de determinados extremos objeto de verificación que antes se encontraban recogidos en Acuerdo del Consejo de Ministros, y en la supresión de la fiscalización plena posterior, superando así la confusión conceptual existente respecto a naturaleza de la comprobación posterior de los aspectos no examinados en la fiscalización limitada previa, que no forma parte de las actuaciones de fiscalización previa, dado su ejercicio posterior y la utilización de técnicas de auditoría, quedando englobada en las actuaciones de control financiero permanente.

Por último se regulan en dicho capítulo los reparos, el procedimiento de resolución de discrepancias y la omisión de fiscalización.

La regulación legal de este último aspecto constituye una novedad, dado el rango reglamentario de la anterior regulación, y que se encuentra justificada por su trascendencia en relación con la disciplina presupuestaria y los objetivos de la citada Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

La atribución de un capítulo específico al control financiero permanente, considerado como instrumento esencial para el seguimiento y control del principio de estabilidad presupuestaria, y su regulación detallada, suponen asimismo una novedad, teniendo en cuenta que en la anterior Ley General Presupuestaria se regulaba únicamente su ámbito de aplicación, estableciéndose en la actual ley su concepto, contenido y régimen jurídico de los informes derivados de su ejercicio, sometiéndose éste a un Plan anual de control financiero permanente, que asegure su planificación y sistemática.

Por último, se regula en el capítulo IV la auditoría pública, caracterizada por su carácter posterior y no permanente, y coexistente con el ejercicio de la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría privada de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas, ejercida sobre las sociedades mercantiles estatales, en los supuestos establecidos por la legislación mercantil.

Dentro del capítulo se regulan las modalidades de auditoría pública, el Plan anual de auditorías en el que se plasma su planificación anual y los informes resultantes de su ejercicio, destinándose la sección segunda a la regulación de la auditoría de las cuentas anuales de las entidades integrantes del sector público estatal, y la sección tercera a auditorías públicas específicas.

VIII

El título VII se dedica a las responsabilidades derivadas de las infracciones de la esta ley que supongan un daño o perjuicio a la Hacienda Pública Estatal o a las entidades integrantes del sector público estatal. Se amplía, por lo tanto, el ámbito subjetivo de la anterior regulación, que quedaba limitada a la Hacienda Pública estatal. Dicho ámbito también queda ampliado, al considerarse responsables a las autoridades y personal al servicio de las entidades del sector público estatal, frente a la limitación establecida por la anterior ley a las autoridades y funcionarios.

El título regula los supuestos de infracción, los tipos de responsabilidad, distinguiéndose entre el dolo y la culpa, y los supuestos de solidaridad y mancomunidad en la responsabilidad.

Se regula, asimismo, la responsabilidad específica de los interventores y los ordenadores de pagos y el régimen procedimental de la exigencia de responsabilidad, distinguiéndose la competencia atribuida al Tribunal de Cuentas y la correspondiente al Gobierno y al Ministro de Hacienda.

Por último, se contempla el régimen jurídico de los reintegros derivados de la responsabilidad y las diligencias previas tendentes a asegurar su exigencia.

TÍTULO I
Del ámbito de aplicación y de la Hacienda Pública estatal

CAPÍTULO I
Ámbito de aplicación y organización del sector público estatal

Artículo 1. Objeto.

Esta ley tiene por objeto la regulación del régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del sector público estatal.