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LEY 9/2002, DE 30 DE DICIEMBRE, DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA Y PROTECCIÓN DEL MEDIO RURAL DE GALICIA.

Comunidad Autónoma de Galicia

BOE 18 de 21/01/2003

Redacción publicada el 31/12/2002


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  • TÍTULO PRELIMINAR. Principios generales
  • TÍTULO I. Régimen urbanístico del suelo
    • CAPÍTULO I. Disposiciones generales
    • CAPÍTULO II. Clasificación del suelo
    • CAPÍTULO III. Régimen de las distintas clases y categorías de suelo
      • Sección 1.ª Suelo urbano
      • Sección 2.ª Suelo urbanizable
      • Sección 3.ª Núcleos rurales
        • Subsección 1
        • Subsección 2
        • Subsección 3
      • Sección 4.ª Suelo rústico
        • Subsección 1
        • Subsección 2
        • Subsección 3
        • Subsección 4
  • TÍTULO II. Planeamiento urbanístico
    • CAPÍTULO I. Clases de instrumentos de ordenación
      • Sección 1.ª Disposiciones generales
      • Sección 2.ª Normas subsidiarias y complementarias de planeamiento
      • Sección 3.ª Plan general de ordenación municipal
      • Sección 4.ª Planeamiento de desarrollo
        • Subsección 1
        • Subsección 2
        • Subsección 3
        • Subsección 4
        • Subsección 5
        • Subsección 6
        • Subsección 7
    • CAPÍTULO II. Elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación
      • Sección 1.ª Actos preparatorios
      • Sección 2.ª Iniciativa y colaboración en el planeamiento
      • Sección 3.ª Competencia para su formulación
      • Sección 4.ª Procedimiento para la aprobación de los instrumentos de planeamiento
        • Subsección 1
        • Subsección 2
      • Sección 5.ª Otras disposiciones
      • Sección 6.ª Vigencia y revisión de los planes
    • CAPÍTULO III. Efectos de la aprobación de los planes
  • TÍTULO III. Normas de aplicación directa
    • CAPÍTULO I. Disposiciones generales
  • TÍTULO IV. Ejecución de los planes de ordenación
    • CAPÍTULO I. Disposiciones generales
    • CAPÍTULO II. Áreas de reparto
    • CAPÍTULO III. Aprovechamiento tipo
    • CAPÍTULO IV. Reglas generales para la equidistribución
      • Sección 1.ª Principios y criterios
      • Sección 2.ª Operaciones de reorganización de la propiedad en suelo urbano consolidado
    • CAPÍTULO V. Polígonos de ejecución y otros instrumentos de la gestión urbanística
    • CAPÍTULO VI. Sistemas de actuación
      • Sección 1.ª Disposiciones generales
      • Sección 2.ª Sistema de cooperación
      • Sección 3.ª Sistema de expropiación
      • Sección 4.ª Sistema de concierto
      • Sección 5.ª Sistema de compensación
      • Sección 6.ª Sistema de concesión de obra urbanizadora
    • CAPÍTULO VII. Obtención de terrenos de sistemas generales y de dotaciones públicas
    • CAPÍTULO VIII. Instrumentos de ejecución de los planes en suelo de núcleo rural
  • TÍTULO V. Instrumentos de intervención en el mercado del suelo
    • CAPÍTULO I. Patrimonios públicos del suelo
    • CAPÍTULO II. Derecho de superficie
    • CAPÍTULO III. Derechos de tanteo y retracto
  • TÍTULO VI. Intervención en la edificación y uso del suelo y disciplina urbanística
    • CAPÍTULO I. Fomento de la edificación
    • CAPÍTULO II. Intervención en la edificación y uso del suelo
      • Sección 1.ª Licencias
      • Sección 2.ª Deber de conservación y ruina
      • Sección 3.ª Fomento de la conservación y rehabilitación de las edificaciones tradicionales
      • Sección 4.ª Parcelaciones
    • CAPÍTULO III. Disciplina urbanística
      • Sección 1.ª Inspección urbanística
      • Sección 2.ª Protección de la legalidad urbanística
      • Sección 3.ª Infracciones y sanciones
  • TÍTULO VII. Organización
    • CAPÍTULO I. Disposición general
    • CAPÍTULO II. Órganos urbanísticos en el ámbito de la Comunidad Autónoma
    • CAPÍTULO III. Órganos urbanísticos en el ámbito local
    • CAPÍTULO IV. Jurado de Expropiación de Galicia
  • TÍTULO VIII. Convenios urbanísticos
  • Disposición adicional cuarta. Acción pública
  • Disposición transitoria cuarta. Régimen de autorizaciones y licencias otorgadas en suelo rústico y suelo de núcleo rural
  • Disposiciones Finales
I

1. La Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Parlamento de Galicia, del Suelo, vino a restañar parcialmente las consecuencias que en el ordenamiento jurídico urbanístico español produjo la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo. De hecho, constituyó un acabado modelo jurídico, claramente vinculado al acervo urbanístico común, que incorporaba las instituciones y figuras que en el sector jurídico del urbanismo han venido desarrollándose en España desde 1956 y que tienen su punto álgido en el texto refundido de la Ley del Suelo de 1992, cuyos mecanismos e institutos han sido integrados en la ley gallega, en el legítimo ejercicio de sus competencias exclusivas, como elementos propios de su legislación sobre el régimen del suelo y el urbanismo.

2. Sin embargo, la aprobación de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, ha dejado profundos efectos en la legislación autonómica sobre urbanismo y suelo, dado su carácter básico, al incidir de modo inmediato en la clasificación del suelo y restringir notablemente la capacidad de las Comunidades Autónomas para determinar qué terrenos han de quedar preservados del proceso de urbanización, en virtud de su propia política de ordenación territorial y urbanística. Este marco normativo estatal ha sido, aún más, apurado por el posterior Real Decreto-Ley 4/2000, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario, en el que se recoge, ya sin ambages, el carácter reducido del suelo no urbanizable al identificarse con el susceptible de protección y, por tanto, el contenido residual de la categoría primaria del suelo urbanizable.

Ciertamente que la doctrina del Tribunal Constitucional ha venido a modular la intención del legislador estatal, al interpretar en un acabado cuerpo hermenéutico, constituido básicamente por sus sentencias de 5 y 11 de julio de 2001, y 27 de febrero de 2002, hasta dónde se extienden las competencias estatales para determinar las clases básicas del suelo y, por ende, dónde comienzan las competencias de las Comunidades Autónomas para establecer su propia política territorial y los mecanismos de ordenación urbanística que la hagan posible, sin que las facultades estatales puedan proyectarse de manera que impidan el ejercicio de las competencias que la Constitución ha atribuido a la Comunidad Autónoma para establecer su propio y singular marco normativo que regule el modelo territorial y de asentamiento en su propio territorio.

En cualquier caso, resultaba evidente que el marco normativo anterior del urbanismo en Galicia, regulador del suelo rústico y del desarrollo urbanístico, no encajaba aceptablemente con el modelo estatal, a salvo en sus grandes líneas según la doctrina del Tribunal Constitucional.

Si a ello se añade la constatación de que en la anterior Ley del Suelo de Galicia existían algunas previsiones que, en su aplicación práctica, producían disfunciones reales y que, en ocasiones, hacían verdaderamente difícil efectuar desarrollos en suelo urbano no consolidado que resultasen mínimamente atractivos para la iniciativa privada y para la consecución del interés general, inherente en cualquiera de las operaciones diseñadas, la oportunidad de abordar la reforma de la legislación urbanística no ofrecía duda alguna.

Debe subrayarse, sin embargo, que la presente Ley no implica un abandono completo del modelo urbanístico y elementos jurídicos implantados en la Ley gallega de 1997. Antes al contrario, se trata de una puesta al día y mejora de los instrumentos técnicos allí recogidos y su ajuste con la nueva legislación estatal, introduciendo también aquellas novedades y mecanismos cuya eficacia y conveniencia han demostrado en estos últimos años la legislación comparada y la práctica.

Por supuesto que cualquier reforma de la legislación urbanística ha de contar con un amplio apoyo parlamentario y social, so pena de que se convierta en una norma ineficaz e inoperante. En el caso de Galicia, este consenso o apoyo requiere aún de mayor dosis activa, dada la singular conformación municipal y el modelo de ocupación del suelo y la irrupción en el ámbito político de unos grandes municipios, con una inequívoca función de liderazgo social, y con problemas muy diferentes de la Galicia rural y tradicional.

La necesidad de elaborar un marco común del urbanismo del futuro para Galicia supuso la suscripción del Acuerdo marco para la reforma del urbanismo en Galicia, de 27 de julio de 2001, celebrado entre el conselleiro de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda, los Alcaldes de los municipios de A Coruña, Vigo, Lugo, Pontevedra, Ferrol, Santiago de Compostela, Brión, Culleredo, Chantada, Ortigueira, O Irixo, Forcarei y Ourense, y el Presidente de la Federación Gallega de Municipios y Provincias.

Este acuerdo estableció las bases para la reforma de nuestra legislación urbanística a partir de los principios de colaboración, coordinación y consenso de las Administraciones y de todos los sectores implicados para actuar dentro del más riguroso respeto a la legalidad y, asimismo, del respeto a las competencias de las distintas Administraciones que intervienen en el ejercicio de la función pública urbanística. Todo ello con la finalidad de contribuir al desarrollo armónico del territorio, preservar el patrimonio arquitectónico de Galicia, el medio ambiente urbano y rural y conseguir unas ciudades más habitables y sostenibles. El propio Acuerdo previó los mecanismos de colaboración para redactar los criterios técnicos y jurídicos, instrucciones y recomendaciones que deberían impregnar la futura reforma de la legislación en esta materia. Fruto de ello fue la creación de la comisión técnica, que finalizó sus trabajos en julio de 2002 y que elaboró un acabado documento denominado «Criterios y recomendaciones técnicas para reformar la legislación urbanística de Galicia», en el cual se recogieron directrices concretas para la redacción del texto legal por la comisión normativa creada en el referido Acuerdo marco.

En resumen, la necesidad de adecuar los instrumentos urbanísticos a la nueva legislación estatal, la mejora de algunas de las determinaciones normativas que recogía la anterior Ley del Suelo, la conveniencia de incorporar las novedades técnicas contrastadas en la legislación comparada y la necesidad de articular y plasmar los criterios y recomendaciones del Acuerdo marco hacían extraordinariamente oportuno abordar la reforma de la legislación urbanística de Galicia.

La finalidad esencial de la Ley debe ser mejorar sustancialmente la calidad de la ordenación urbanística de Galicia en orden a favorecer el desarrollo equilibrado y sostenible del territorio, contribuir a elevar la calidad de vida y la cohesión social de la población, proteger y potenciar el patrimonio natural y cultural y garantizar el derecho constitucional a disfrutar de una vivienda digna.

II

1. El panorama jurídico-político descrito anteriormente quedaría en gran medida desfigurado si no se tuviera en cuenta, en la consideración que se merece, que uno de los grandes ejes sobre los que pivota esta reforma lo constituye la armazón y definición del medio rural y del suelo rústico.

En efecto, en la presente Ley no sólo se regula el régimen del suelo rústico y se establece el marco definitorio del suelo del núcleo rural, con sus derechos y obligaciones alejados tanto del suelo urbano o urbanizable como del suelo rústico, sino que se traza una verdadera política territorial sobre el medio rural.

2. Galicia cuenta en el momento actual con una arquitectura rural de excepción y con un territorio de incalculable valor paisajístico, con unas tierras eminentemente fértiles y con vocación agrícola, ganadera y forestal, y con un litoral de extraordinario valor económico, ambiental, histórico y cultural. Sin embargo, la anarquía de construcciones y usos que está proliferando en los últimos años, el deterioro de las edificaciones, la falta de conclusión de muchas de ellas y la degradación del paisaje, provocada por los muchos movimientos de tierra inadecuados y el desarrollo tecnológico aplicado, muchas veces, de forma incontrolada al medio rural, justifican la presente Ley que trata de armonizar el desarrollo y bienestar del mundo rural con la preservación y revitalización de los bienes culturales y naturales tan preciados y fuente de recursos y patrimonio a conservar para legarlos a las generaciones futuras de este país.

3. A pesar de lo anteriormente señalado, el medio rural estaba regulado en la actualidad por una normativa muy parca, basada fundamentalmente en unos pocos preceptos de la Ley 1/1997, del Suelo de Galicia.

Entre los objetivos del documento Europa 2000+ sobre cooperación para la ordenación del territorio europeo, se destaca el de crear un territorio más solidario y equitativo en cumplimiento del objetivo de la cohesión económica y social consagrado por el Tratado de la Unión. Con esta finalidad se han puesto en marcha diversas acciones, entre las que se encuentra la preservación de la riqueza del medio rural mediante la toma de medidas en los espacios periurbanos, que hagan frente a la dispersión incontrolada del hábitat, la preservación y valoración de los recursos en zonas rurales poco pobladas, la diversificación de las actividades económicas en el medio rural y una revitalización de los núcleos rurales, del patrimonio rural y del turismo sostenible en el mismo. En este contexto, el sexto programa comunitario en materia de medio ambiente «Medio ambiente 2010: El futuro en nuestras manos» establece como uno de sus cinco ejes prioritarios de acción estratégica tener en cuenta el medio ambiente en la gestión y ordenación del territorio mediante la difusión y el fomento de las mejores prácticas relativas a la planificación sostenible. Asimismo, en el ámbito de acción prioritario relativo a la biodiversidad, propone la protección, conservación y restauración de los suelos y los paisajes, el desarrollo sostenible de los bosques y la protección y restauración del litoral, cuya importancia y fragilidad determinó que el Consejo invitase a los Estados miembros a redoblar los esfuerzos encaminados a la protección de las zonas costeras, así como el establecimiento de la estrategia para su gestión y ordenación integrada basada en su perdurabilidad y sostenibilidad.

4. Era preciso, pues, abordar la regulación de esta clase de suelo rústico, a la par que el suelo de los núcleos de población ubicados en el medio rural, de una manera más objetiva y detallada que, desde la óptica de su protección global frente a los procesos de desarrollo urbanístico, tuviese en cuenta su importancia en el esquema territorial de Galicia y limitase, ordenase, protegiese y recondujese los procesos de transformación a que se enfrentaba.

Todo ello hacía necesario que se incluyese su regulación y ordenación detallada en una nueva Ley, que sería referencia obligada para los planeamientos de modo que permitiese uniformar la regulación de estas clases de suelo en función de sus distintas categorías, proporcionando la deseable homogeneidad a las actuaciones que resultasen susceptibles de autorización.

5. La utilización del suelo rústico no podrá efectuarse en contradicción con sus tendencias genuinas, de forma que habrá de potenciarse la preservación de sus valores naturales y culturales que todavía subsisten y, en consecuencia, deberán concentrarse los usos económicos y residenciales, en la medida de lo posible, allí donde tradicionalmente se han venido produciendo, es decir, en los núcleos de población existentes y bajo los parámetros edificatorios que mantengan, sin perjuicio de las nuevas tecnologías, nuestra entidad histórica.

Se determinan los usos y actividades posibles en suelo rústico de protección ordinaria y especialmente protegido, distinguiendo entre actividades no constructivas y constructivas. Dentro de estas últimas se permiten, según las determinaciones que se especifican para cada categoría de suelo, unas veces con licencia municipal directa y otras previa autorización de la Comunidad Autónoma, las relacionadas con la agricultura, lo forestal, las infraestructuras, el turismo, las dotaciones o los equipamientos.

Se potencia el uso del turismo rural mediante rehabilitación de edificaciones existentes y se permiten nuevas construcciones con este fin, inclusive en suelo especialmente protegido siempre que se adecuen al entorno y cumplan con las condiciones especificadas en esta Ley, relativas a tipología, altura, materiales a emplear (piedra, teja, etc.) y no atenten contra los valores protegidos. Por el contrario, se prohíbe toda construcción de naves industriales y terciarias en este tipo de suelo, debiendo éstas ubicarse en los suelos urbanos y urbanizables adecuados para estos usos.

Se regula igualmente la apertura de nuevos caminos y pistas en suelo rústico, que quedan sometidos a evaluación de impacto ambiental y deben adaptarse a las condiciones topográficas del terreno y estar previstos en el planeamiento o en proyectos aprobados por el organismo competente de Agricultura o Medio Ambiente, según el caso.

6. Se concreta, asimismo, el procedimiento para el otorgamiento de la autorización autonómica, con exquisito respeto a las facultades municipales. Del mismo modo, se establecen las condiciones generales de edificación para cada uso con la finalidad de garantizar la adecuación de las edificaciones al entorno y minimizar la incidencia de las actividades edificatorias sobre el territorio.

Entre otras, se regula la parcela mínima edificable dependiendo del tipo de uso; la superficie máxima a ocupar por la edificación; la altura máxima de las edificaciones, de dos plantas para el rústico de protección ordinaria y una planta para el especialmente protegido; las características tipológicas de la edificación, que han de ser congruentes con las del entorno; los materiales a emplear en la terminación de la cubrición y muros de cierre, que, salvo casos excepcionales debidamente justificados, será teja o pizarra y piedra para el cierre; los cierres y vallados de las fincas, que principalmente deberán realizarse con materiales tradicionales o con vegetación y con una altura máxima de 1,5 metros para los opacos de fábrica; las condiciones de los bancales y movimientos de tierra; la obligatoriedad de mantener, al menos, el 50 por 100 de la superficie de la parcela con el destino originario o con plantación de arbolado, etcétera.

7. También se regulan los criterios para la delimitación de los núcleos rurales atendiendo específicamente al área geográfica donde se encuentren, su morfología específica (casal, rueiro, aldea, lugar, etc.) y teniendo en cuenta el grado de consolidación existente y, sobre todo, se establece su peculiar régimen jurídico.

Igualmente, se regula el tipo de actuaciones que se permiten dentro de los núcleos rurales, prohibición de derribo de construcciones tradicionales existentes, usos permitidos y condiciones de edificación, tanto de parcela y alturas máximas como la forma de la cubierta y materiales a emplear de acuerdo con la tipología del propio asentamiento o núcleo.

8. Se incluyen también determinaciones y previsiones que condicionan el contenido y los criterios de ordenación urbanística que han de seguir los instrumentos de planeamiento, y, en tal sentido, prohíbe la modificación del planeamiento urbanístico que implique la conversión directa del suelo rústico en urbano, a la vez que prohíbe toda reclasificación que afecte a suelo rústico que haya sido objeto de incendios forestales.

Por último, se regula una nueva figura de planeamiento que se denomina plan especial de protección, rehabilitación y mejora del medio rural, que corresponde formular y aprobar a la Comunidad Autónoma y que será el encargado de delimitar áreas geográficas homogéneas, en razón a la morfología de los núcleos de población, tipología de las edificaciones, etc., y que se encargará de ordenar y proteger con más especificación el suelo rústico y los núcleos rurales de esa zona concreta, bajo los parámetros generales establecidos por esta ley.

III

1. La presente Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural se articula, al hilo de la tradicional división sistemática, en nueve títulos, constituyendo un completo y acabado ejemplo de la ordenación urbanística, el régimen de los distintos tipos elementales de suelo, la ejecución del planeamiento y un severo sistema de disciplina y protección de la legalidad urbanística.

Partiendo de la consciente asunción del principio jurídico de que el urbanismo es una función pública, especialmente dirigida a garantizar el reparto equitativo de beneficios y cargas derivados del desarrollo de las nuevas operaciones, y en donde la obtención de los terrenos destinados a satisfacer las necesidades colectivas se efectúa a cargo de los agentes que intervienen en dicho proceso, sin olvidar la imprescindible participación de la comunidad en el proceso de apropiación de las plusvalías generadas por el poder público y por la iniciativa económica privada, se instrumentan para su efectivo logro diversos mecanismos y técnicas jurídicas, tanto en el ámbito del planeamiento como en la gestión o ejecución urbanística.

Estos fines justifican la intervención del sector público en este ámbito, pues es norma tradicional en el derecho urbanístico español y, por ello, en el gallego que determinados factores sociales y jurídicos modulen la actuación del mercado en un sector en el cual, además, tiende a rigidizarse la oferta en función de la propia necesidad de suelo y de viviendas exigidas por la demanda social. La plasmación de este sentir o reflejo del Estado social de derecho que se recoge en nuestra Constitución se encuentra en el principio rector de la política social y económica previsto en el artículo 47 de la Constitución, que impone a todos los poderes públicos el deber de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada para todos los españoles.

2. Precisamente por ello, la presente Ley se integra de un modo natural en la concepción estatutaria del derecho de propiedad, formulada por la jurisprudencia y la doctrina especializada a tenor de las distintas clases básicas de suelo, y en donde ni la clasificación ni la calificación o asignación pormenorizada de usos e intensidades produce derecho a indemnización alguna, al entender que la urbanización y transformación jurídica y fáctica del suelo es una facultad exógena al derecho de propiedad, que sólo puede efectuarse en aquellas zonas o terrenos que gocen previamente de la clasificación adecuada.

No hay, pues, mecanismos de equidistribución de las cargas entre los propietarios del suelo rústico y los de suelo urbano o urbanizable, sin perjuicio de la eventual aplicación de la teoría del resarcimiento por vinculaciones singulares de la propiedad. Ello, debe decirse, no es más que el colofón de la legislación estatal, de carácter básico, que no ha encontrado mecanismos compensatorios al efecto.

3. El título preliminar se destina a afirmar el carácter de función pública que tiene el urbanismo, definiendo las competencias de las Administraciones Públicas que concurren en este proceso, y a determinar los fines de la actividad urbanística, de modo que se alcancen los objetivos y finalidades determinados en los artículos 45, 46 y 47 de la Constitución.

4. El título I se dedica al régimen urbanístico del suelo. Ya se ha dicho con anterioridad que no sólo constituye un completo y seguro ejemplo de las distintas clases de suelo, sino que va mucho más allá al determinar con absoluta minuciosidad el régimen del suelo de núcleo rural y el del suelo rústico. Es obvio que esto no se produce por casualidad, sino que es una de las causas principales que legitiman esta reforma legal, al pretender que el planificador tenga previamente acotado tanto el régimen del suelo rústico y de núcleo rural como las condiciones de uso de este recurso natural, homogeneizando y recuperando las formas tradicionales de utilización del suelo con parámetros estéticos vinculados a los modos de construcción y ocupación del suelo.

Por lo que se refiere a la clasificación del suelo urbano y urbanizable, la Ley es sumamente respetuosa con la legislación básica estatal, distinguiendo como ya se hacía en la Ley 1/1997 entre suelo urbano consolidado y no consolidado, lo que supone un doble régimen jurídico de derechos y deberes de sus propietarios. En el suelo urbanizable se distinguen, a su vez, dos categorías: Delimitado o inmediato y no delimitado o diferido, según el planeamiento hubiera dispuesto su puesta en marcha y establecido sus condiciones de desarrollo. Dicha clasificación implica, asimismo, ciertos efectos en cuanto a su régimen de uso y en cuanto a la cobertura del planeamiento preciso en cada caso para su desarrollo y ejecución.

5. El título II se destina a regular el planeamiento urbanístico. Es probablemente en este ámbito en el que se han producido novedades de mayor calado. En primer lugar, se establecen unos índices o límites de sostenibilidad, que vienen a sustituir a los superados estándares, y que resultan de aplicación inmediata y efectiva para el planeamiento que se tramite, de tal forma que constituirá un verdadero test de legalidad, de modo que las facultades de control de la Xunta de Galicia en la aprobación definitiva del planeamiento general se extienden a la verificación del cumplimiento de dichos límites de crecimiento o desarrollo. Tales índices se aplican al suelo urbano no consolidado y al urbanizable delimitado, de uso residencial, hotelero y terciario, y en función del número de habitantes de cada municipio.

Para el suelo urbanizable no delimitado se prevé, con carácter general, una densidad máxima de viviendas por hectárea que no podrá superar el número de quince, y un coeficiente de edificabilidad máxima por metro cuadrado de suelo.

Adicionalmente, se establecen las determinaciones necesarias, dirigidas al planificador, para que prevea las reservas de suelo necesarias para la implantación de las dotaciones públicas y sistemas generales necesarios para satisfacer las necesidades colectivas del conjunto de los ciudadanos, que se actualizan bajo la óptica de las nuevas exigencias de calidad ambiental urbana, de vida y de cohesión social, superando así los viejos parámetros de la legislación estatal. Se introducen también condiciones y normas de calidad urbana, que afectan tanto a los nuevos viarios a implantar como al equilibrio entre usos y actividades, y a la necesidad de evitar barreras arquitectónicas para que las personas con movilidad reducida no vean reducida su capacidad y acceso a los espacios y edificaciones públicas.

6. El único instrumento de planeamiento general establecido en la Ley es el plan general de ordenación municipal, si bien se contempla la existencia de normas subsidiarias y complementarias de planeamiento que resultarán de aplicación a los municipios que carezcan de plan general de ordenación municipal, para lo cual se amplían notablemente las determinaciones y la documentación de dichas normas.

Es al plan general al que corresponde definir el modelo urbano y las grandes líneas de los nuevos desarrollos, por lo que clasifican el suelo, establecen los elementos de la estructura general y orgánica del territorio, dividen el suelo urbano en distritos, delimitan los sectores en suelo urbanizable, fijan las áreas de reparto y el aprovechamiento tipo, en su caso, incluyen los elementos susceptibles de protección y determinan las previsiones temporales de desarrollo y ejecución de la política urbanística.

De igual modo, le corresponde la ordenación detallada en suelo urbano consolidado y, si así lo estima necesario, la del suelo urbano no consolidado y la del suelo urbanizable delimitado, de forma que no sea imprescindible un planeamiento posterior de desarrollo. Las determinaciones sobre el suelo de núcleo rural y suelo rústico están fijadas con absoluta precisión, de forma que es obligatorio para el plan general contener dichos extremos, so pena de que no se apruebe definitivamente.

Entre la documentación exigida al plan, aparecen dos documentos esenciales, que acreditan la nueva sensibilidad jurídica y urbanística, cuya metodología se explicita de forma exhaustiva: se trata del estudio del medio rural y análisis del modelo de asentamiento poblacional, y el estudio de sostenibilidad ambiental, impacto territorial y paisajístico.

7. El planeamiento de desarrollo se ha reducido notablemente, existiendo ahora sólo cuatro tipos de planeamiento derivado, en función del suelo sobre el que recaigan o su finalidad. Así, los planes parciales sólo serán posibles en suelo urbanizable delimitado, en tanto que los planes de sectorización que no necesitan de un posterior plan parcial de desarrollo recaerán sobre el suelo urbanizable no delimitado. La figura de los planes especiales de reforma interior se reduce, de forma que sólo regularán las operaciones de reforma interior previstas en suelo urbano no consolidado, y a su lado aparecen los planes especiales de protección, que pueden actuar sobre cualquier clase de suelo, y de infraestructuras y dotaciones. Mención especial requieren los planes especiales de protección, rehabilitación y mejora del medio rural, que se conciben como un verdadero motor de la recuperación y revitalización de los núcleos rurales tradicionales, en los cuales la política de fomento e intervención pública alcanza su máximo exponente.

Los estudios de detalle son, en fin, la última figura del planeamiento de desarrollo, inclinándose el legislador por el modelo más restringido y tradicional que reduce su contenido a la fijación de alineaciones y rasantes, reajuste de volúmenes o completar las condiciones estéticas y de composición de la edificación.

8. La tramitación y competencias para la aprobación del planeamiento ha sufrido una notable alteración, al apartarse el nuevo sistema del previsto en la Ley 7/1995, de 29 de junio, que se declara derogada. El procedimiento de aprobación del planeamiento general se estructura en dos fases: Al ámbito municipal le corresponde la aprobación inicial y la provisional, así como su tramitación y la obligación de recabar los informes necesarios para completar el expediente; la aprobación definitiva se atribuye al Conselleiro, si bien se han precisado de forma escrupulosa sus facultades, ajustando su ejercicio a la doctrina jurisprudencial y constitucional sobre la garantía institucional de la autonomía municipal.

La competencia para la aprobación definitiva del planeamiento de desarrollo se atribuye, en principio, al Ayuntamiento, aunque, en caso de los planes de sectorización y planes especiales no previstos en el plan general, se exigirá previamente la emisión de un informe preceptivo y vinculante de la Consellería.

Se ha atribuido, sin embargo, al Conselleiro la competencia para aprobar los planes especiales de protección, rehabilitación y mejora del medio rural, dada la importancia que la presente Ley otorga al modelo de asentamiento rural ya la iniciativa económica pública que dichos planes van a exigir a las Administraciones afectadas.

9. El título III recoge las normas de aplicación directa relativas a adaptación de las construcciones al ambiente en el que se emplacen, altura máxima de las edificaciones en los municipios sin planeamiento general y protección de las vías de circulación.

10. El título IV se dedica a la ejecución del planeamiento e incluye algunas novedades. En primer lugar, de carácter sistemático al recogerse entre los presupuestos de la ejecución la necesidad de aprobar un proyecto de urbanización, que abandona su tradicional ubicación en el planeamiento para integrarse entre las previsiones de la ejecución, ámbito al que, sin ningún género de dudas, corresponde.

Se opta por seguir incluyendo entre los mecanismos de la gestión y ejecución urbanística determinados instrumentos de equidistribución, como son las áreas de reparto y el aprovechamiento tipo. La experiencia positiva de los últimos años y la integración en el acervo común y cultura urbanística de Galicia ha hecho que se mantenga este instrumento y denominación, reduciéndose su aplicación al suelo urbano no consolidado y a todo el suelo urbanizable, delimitado o no delimitado. El suelo urbano consolidado no forma parte de las áreas de reparto, aunque sí estará incluido en distritos, a efectos de su ordenación.

Por lo que se refiere a los sistemas de actuación, la Ley distingue entre sistemas de actuación directos, esto es, de actuación pública, y sistemas indirectos, en donde la actuación se reserva a los particulares. Entre aquéllos están la cooperación y la expropiación, en tanto que los sistemas indirectos o privados son el concierto, la compensación y la concesión de obra urbanizadora. Previamente la Ley regula con carácter general el contenido y tramitación del instrumento de «equidistribución», que será la reparcelación en los casos de actuación directa o pública, y la compensación en el supuesto de actuación indirecta o privada.

La elección del sistema le corresponde al plan que haya de ejecutarse, o, dicho más precisamente, al plan que contenga la ordenación detallada. Aunque, en principio, no existe preferencia por ninguno, la expropiación sólo se producirá cuando se den las circunstancias legitimadoras (razones de urgencia o necesidad que lo justifiquen, excesiva fragmentación de la propiedad), y el sistema de concesión de obra urbanizadora exige que se hubiera incumplido el plazo de dos años desde la aprobación definitiva del planeamiento detallado, siempre que éste hubiera fijado el sistema de compensación.

Se agiliza notablemente el procedimiento de aprobación de la constitución de la Junta de Compensación y del proyecto de compensación, reservándose la Administración municipal las facultades de control de la legalidad, sin una intervención directa e inmediata en la tramitación, todo ello más acorde con el papel que en este mecanismo de actuación privada le corresponde.

Para la ejecución del planeamiento en suelo de núcleo rural, se prevé el sistema de cesión de viales, que no tiene carácter de ejecución integral, y en donde a los propietarios se les exige el cumplimiento de cesión de los terrenos destinados a viales y coincidiendo con la obtención de la licencia.

11. La obtención de terrenos dotacionales públicos y sistemas generales ocupa un lugar destacado en la ejecución del planeamiento. Se precisan y definen los conceptos básicos y se establecen las diferentes formas de obtención de cada uno de esos terrenos dotacionales. En este sentido, la ocupación directa continúa teniendo un destacadísimo papel, en directa conexión con los instrumentos de planeamiento, pues en otro caso esta técnica carecerá de virtualidad.

12. El título V se dedica a regular los instrumentos de intervención en el mercado del suelo. El primero de ellos es el patrimonio público de suelo, dado que se establece tanto el patrimonio municipal como el autonómico, vinculado al Instituto Gallego de la Vivienda y Suelo. El patrimonio municipal es obligatorio para los municipios que cuenten con plan general de ordenación, y está formado por todos los bienes municipales clasificados como suelos urbanos o urbanizables, terrenos, edificaciones y construcciones obtenidas en virtud de cesiones o convenios, las cesiones en metálico y los ingresos previstos en esta Ley, en especial los provenientes de la enajenación de suelos o derechos.

La Ley contempla la posibilidad de que se establezcan reservas de suelo en el planeamiento, con excepción del suelo rústico, para ampliar o constituir el patrimonio municipal del suelo, con declaración de la utilidad pública a efectos expropiatorios y la sujeción de todas las transmisiones a los derechos de tanteo y retracto.

El destino del patrimonio municipal del suelo se ha ampliado de forma considerable, previéndose expresamente que pueda dedicarse a la obtención de dotaciones públicas, a la planificación y gestión urbanística, a la creación de suelo para el ejercicio de actividades empresariales compatibles con el desarrollo sostenible, a la conservación y mejora del medio ambiente, del medio rural y del patrimonio cultural; en definitiva, a actuaciones públicas vinculadas a la ordenación territorial y al urbanismo, y previstas en el planeamiento.

Al lado de ello, la Ley contempla que en todos los municipios se recoja expresamente que las nuevas actuaciones y desarrollos de carácter residencial reserven un porcentaje para construir viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. Es decir, el planeamiento detallado deberá establecer en esos casos qué suelos deberán albergar las viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.

13. El título VI regula la intervención en la edificación y uso del suelo y la disciplina urbanística. En primer lugar, se recoge la exigencia de edificar los solares en los plazos previstos, de forma que su incumplimiento produce la situación de edificación forzosa a costa del propietario o bien a través de un particular o agente edificador, expropiándose al antiguo propietario la parcela en cuestión.

En segundo lugar, se establece la obligación de efectuar inspecciones periódicas de los edificios e inmuebles, cuyo incumplimiento produce la iniciación del correspondiente procedimiento sancionador.

Se introduce un acabado mecanismo de conservación y rehabilitación de edificaciones tradicionales, con medidas de fomento, tales como las subvenciones, incentivos fiscales y mecanismos, también, de policía urbanística.

Por lo que atañe a la disciplina, se actualizan las sanciones económicas y se precisan las conductas infractoras en una exhaustiva tipificación. Es en esta materia donde aparece la novedad organizativa de más interés, al crearse la Agencia de Protección de la Legalidad Urbanística, organismo público de naturaleza consorcial, compuesto por la Comunidad Autónoma de Galicia y cuantos municipios voluntariamente opten por transferir sus competencias sancionadoras a este nuevo organismo, que estará dotado de los medios y recursos necesarios para cumplir con la relevante función que la Ley le asigna.

14. En el título VII, relativo a la organización, se introduce como novedad la creación del Jurado de Expropiación de Galicia, como un órgano permanente y especializado para conocer y resolver los procedimientos de fijación del justiprecio en las expropiaciones en las que el órgano expropiante sea la Comunidad Autónoma de Galicia o alguna de las entidades locales de su ámbito territorial.

15. Por último, se incorpora en el título VIII la regulación general de los convenios urbanísticos, concretando su concepto, alcance y naturaleza, estableciendo sus diferentes modalidades y fijando el procedimiento para su celebración y perfeccionamiento bajo los principios de transparencia y publicidad.

16. Completan el texto una serie de disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales en las que se completan y resuelven cuestiones puntuales como son las relativas a la relación con la legislación básica o plena estatal o el régimen de los municipios carentes de planeamiento y se establece el oportuno régimen que permita el tránsito a la nueva situación derivada de la presente Ley de manera paulatina, salvo en aquellos aspectos que requieren una aplicación inmediata.

Por todo lo expuesto el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2.o del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidente, promulgo en nombre del Rey la Ley de Ordenación Urbanística del Medio Rural de Galicia.

TÍTULO PRELIMINAR
Principios generales

Artículo 1. Objeto de la Ley.

1. Es objeto de la presente Ley la ordenación urbanística en todo el territorio de Galicia, así como la regulación, ordenación y protección del medio rural, de los núcleos rurales de población que se ubiquen en él y del patrimonio rural.

2. El régimen urbanístico del suelo y la regulación de la actividad administrativa con él relacionada vendrán determinados por lo establecido en la presente Ley o, en su virtud, por los instrumentos de ordenación previstos en la misma.

Artículo 2. Actividad urbanística.

Por actividad urbanística en la Comunidad Autónoma de Galicia se entiende la que tiene por objeto la organización, dirección y control de la ocupación y la utilización del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo, su transformación mediante la urbanización, la edificación y la rehabilitación del patrimonio inmobiliario, así como la protección de la legalidad urbanística y el régimen sancionador.

Artículo 3. Ámbito de la competencia urbanística.

1. La competencia urbanística concerniente al planeamiento comprenderá las siguientes facultades:

a) Formular los planes e instrumentos de ordenación urbanística previstos en la presente Ley.

b) Emplazar las infraestructuras, equipamientos, centros de producción y residenciales del modo más conveniente para la población.

c) Dividir el territorio municipal en áreas de suelo urbano, de núcleo rural, urbanizable y rústico.

d) Establecer zonas de distinta utilización según la densidad de la población que haya de habitarlas, porcentaje de terreno que pueda ser ocupado por construcciones, volumen, forma, número de plantas, clase y destino de los edificios, con arreglo a las ordenaciones generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona.

e) Determinar el trazado de las vías públicas y medios de comunicación.

f) Establecer espacios libres para parques y jardines públicos en proporción adecuada a las necesidades colectivas.

g) Señalar el emplazamiento y características de los centros y servicios de interés público y social, centros docentes y análogos.

h) Calificar terrenos para la construcción de viviendas sujetas a los diferentes regímenes de protección pública.

i) Determinar la configuración y dimensiones de las parcelas edificables.

j) Determinar el uso del suelo, del subsuelo y de las edificaciones.

k) Orientar la composición arquitectónica de las edificaciones y regular, en los casos en que fuera necesario, sus características estéticas.

2. La competencia urbanística, en lo que atañe a la ejecución del planeamiento, confiere las siguientes facultades:

a) Realizar, conceder y controlar la ejecución de las obras de urbanización.

b) Fomentar la iniciativa de los particulares, apoyando y promoviendo su participación en los procesos de ejecución.

c) Expropiar los terrenos y construcciones necesarios para efectuar las obras y cuantos convengan a la economía de la urbanización proyectada.

3. La competencia urbanística en lo que se refiere a la intervención en la regulación del mercado del suelo confiere las siguientes facultades:

a) Transmitir terrenos edificables y establecer derechos de superficie sobre los mismos.

b) Constituir y gestionar patrimonios públicos de suelo.

c) Ejercitar los derechos de tanteo y retracto.

d) Regular los terrenos urbanos y urbanizables como garantía de derecho a una vivienda digna.

4. La competencia urbanística en orden a la intervención en el ejercicio de las facultades dominicales relativas al uso del suelo y edificación comprenderá las siguientes facultades:

a) Intervenir en la parcelación de terrenos.

b) Someter a previa licencia la construcción y uso de las fincas.

c) Prohibir los usos que no se ajusten a la ordenación urbanística.

d) Exigir a los propietarios el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la presente Ley.

5. La competencia en materia de disciplina urbanística comprenderá las siguientes funciones:

a) Inspeccionar las obras, edificaciones y usos del suelo para comprobar el cumplimiento de la legalidad urbanística.

b) Adoptar las medidas necesarias para la restauración del orden urbanístico vulnerado y reponer los bienes afectados al estado anterior a la producción de la situación ilegal.

c) Sancionar a los responsables de las infracciones urbanísticas.

6. Las mencionadas facultades tendrán carácter enunciativo y no limitativo, y la competencia urbanística comprenderá cuantas otras fueran congruentes con la misma, para ser ejercidas con arreglo a la presente Ley y las demás que resulten de aplicación.

7. La gestión pública canalizará y fomentará, en la medida más amplia posible, la iniciativa privada y la sustituirá cuando ésta no alcanzase a cumplir los objetivos necesarios, con las compensaciones que la presente Ley establece.

Artículo 4. Fines de la actividad urbanística.

Son fines propios de la actividad urbanística, en desarrollo de los principios rectores enunciados en los artículos 45, 46 y 47 de la Constitución, los siguientes:

a) Asegurar que el suelo se utilice en congruencia con la utilidad pública y la función social de la propiedad, garantizando el cumplimiento de las obligaciones y cargas legalmente establecidas.

b) Impedir la desigual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados e imponer la justa distribución de los mismos.

c) Asegurar la participación de la Comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

d) Preservar el medio físico, los valores tradicionales, las señas de identidad y la memoria histórica de Galicia.

e) Armonizar las exigencias de ordenación y conservación de los recursos naturales y del paisaje rural y urbano con el mantenimiento, diversificación y desarrollo sostenible del territorio y de su población, para contribuir a elevar la calidad de vida y la cohesión social de la población.

f) Velar para que la actividad urbanística se desarrolle promoviendo la más amplia participación social, garantizando los derechos de información y de iniciativa de los particulares, asegurando, en todo caso, la participación de los ciudadanos y asociaciones por éstos constituidas para la defensa de sus intereses y valores.

g) Conseguir la integración armónica del territorio y proteger los valores agrarios, forestales y naturales y la riqueza y variedad arquitectónica fomentando el empleo de las formas constructivas propias de las diversas zonas y garantizando su integración en el medio rural.

h) Fomentar la ordenación y mejora de los núcleos rurales, evitando la degradación y la pérdida de las construcciones tradicionales, favoreciendo el uso y disfrute del medio rural.

i) Ejercer las competencias de las Administraciones públicas con arreglo a los principios de cooperación, coordinación, asistencia activa e información recíproca, con el objetivo de garantizar la plena aplicación y eficacia de la normativa urbanística.

Artículo 5. Dirección de la actividad urbanística.

1. La dirección y control de la gestión urbanística corresponde, en todo caso, a la administración urbanística competente.

2. La gestión de la actividad urbanística puede desarrollarse directamente por aquélla o a través de las formas previstas por esta Ley y de las autorizadas por la legislación reguladora de la Administración actuante. En todo caso, las facultades que impliquen el ejercicio de autoridad sólo podrán desarrollarse a través de una forma de gestión directa y en régimen de derecho público.

3. Cuando el mejor cumplimiento de los fines y objetivos del planeamiento urbanístico así lo aconseje, se suscitará la iniciativa privada en la medida más amplia posible, a través de los sistemas de actuación o, en su caso, mediante concesión. En este sentido, podrán celebrarse convenios urbanísticos con particulares con la finalidad de establecer los términos de colaboración para el mejor y más eficaz desarrollo de la actividad urbanística.

4. En la formulación, tramitación y gestión del planeamiento urbanístico las administraciones urbanísticas competentes deberán asegurar la participación de los interesados y, en particular, los derechos de iniciativa o información por parte de las entidades representativas de los intereses que resulten afectados y de los ciudadanos.

Artículo 6. Reglas de interpretación.

Las dudas en la interpretación del planeamiento urbanístico producidas por imprecisiones o por contradicciones entre documentos de igual rango normativo se resolverán teniendo en cuenta los criterios de menor edificabilidad, de mayor dotación para espacios públicos y de mayor protección ambiental y aplicando el principio general de interpretación integrada de las normas.

TÍTULO I
Régimen urbanístico del suelo

CAPÍTULO I
Disposiciones generales

Artículo 7. Régimen de la propiedad.

1. Las facultades urbanísticas del derecho de propiedad relativas al uso del suelo, subsuelo y vuelo, y en especial su urbanización y edificación, se ejercerán dentro de los límites y con cumplimiento de los deberes establecidos en la presente ley y, en virtud de la misma, por los planes de ordenación, con arreglo a la clasificación urbanística de las fincas, asegurando que el suelo se utilice en congruencia con la utilidad pública y función social de la propiedad, garantizando el cumplimiento de las obligaciones y cargas legalmente establecidas y coordinadamente con la legislación sectorial.

2. La ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en la legislación y en el planeamiento urbanísticos no confiere a los propietarios ningún derecho a exigir indemnización por implicar meros límites y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística, salvo en los supuestos previstos en las Leyes. Los afectados tendrán, no obstante, derecho a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento en los términos previstos en la presente Ley.

Artículo 8. Subrogación real.

La transmisión de fincas no modificará la situación del titular de las mismas respecto a los deberes establecidos por la legislación urbanística o a los exigibles por los actos de ejecución derivados de la misma. El nuevo titular quedará subrogado en el lugar y puesto del anterior propietario en sus derechos y deberes urbanísticos, así como en los compromisos que éste hubiese contraído con la administración urbanística competente y hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que tales compromisos se refieran a un posible efecto de mutación jurídico real y sin perjuicio de la facultad de ejercitar contra el transmitente las acciones que procedan.

Artículo 9. Deberes de uso, conservación y rehabilitación.

1. Los propietarios de toda clase de terrenos, construcciones, edificios e instalaciones deberán:

a) Destinarlos a los usos permitidos por el planeamiento urbanístico.

b) Mantenerlos en condiciones de funcionalidad, seguridad, salubridad, ornato público y habitabilidad según su destino, y con arreglo a las normas de protección del medio ambiente, del patrimonio histórico y de la rehabilitación.

2. Los propietarios de inmuebles y edificaciones en suelo rústico y en suelo de núcleo rural, además de los deberes establecidos en el número anterior, estarán obligados a realizar las obras necesarias para la protección del medio rural y ambiental.

3. El deber de conservación a cargo de los propietarios alcanza hasta el importe de los trabajos correspondientes que no rebasen el límite del contenido normal de aquél que, en el caso de las construcciones, está representado por la mitad del coste de reposición del bien o de nueva construcción con características similares, excluido el valor del suelo.

4. Los propietarios de tierras conservarán y mantendrán el suelo natural y en su caso la masa vegetal en las condiciones precisas que eviten la erosión y los incendios, impidiendo la contaminación de la tierra, el aire y el agua.

CAPÍTULO II
Clasificación del suelo

Artículo 10. Clasificación del suelo.

Los planes generales de ordenación municipal deberán clasificar el territorio municipal en todos o algunos de los siguientes tipos de suelo: Urbano, de núcleo rural, urbanizable y rústico.